區(qū)管理體制調研報告
高新區(qū)發(fā)展的實踐證明，特區(qū)化的管理體制是高新區(qū)快速發(fā)展的前提和重要保證。下面YJBYS小編為你送上區(qū)管理體制調研報告。
經(jīng)過十年的發(fā)展，我國高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)(下稱高新區(qū))建設取得了令人矚目的成就，為國家的經(jīng)濟建設、科技進步和社會發(fā)展做出了突出貢獻，高新區(qū)管理體制建設也取得了一定的進展。進入新世紀，深化高新區(qū)管理體制改革，進一步推動全國高新區(qū)及高新技術產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，是一個十分緊迫而又重要的問題。根據(jù)徐部長的指示，我們就國家高新區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新問題進行了調研，調研工作采取了問卷調查、實地考察和召開座談會等方式進行。現(xiàn)將調研情況報告如下：
一、目前高新區(qū)管理體制的主要模式
高新區(qū)發(fā)展的實踐證明，黨中央、國務院做出建立高新區(qū)的決策是十分英明正確的，特區(qū)化的管理體制是高新區(qū)快速發(fā)展的前提和重要保證。即使在今天，高新區(qū)的管理體制仍在聚集各種創(chuàng)新要素、促進高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上發(fā)揮著不可替代的作用。
高新區(qū)管理體制的一大特點，是具備基本行政職能而又精干、高效。在對47家高新區(qū)的問卷調查發(fā)現(xiàn)，在政府職能上，近100%的高新區(qū)都已具備了財政、項目審批、土地管理和勞動人事部門，近50%的高新區(qū)還設有稅務、工商、外經(jīng)貿機構和社會事業(yè)管理部門，少數(shù)的高新區(qū)有審計、社會治安等部門。在人員編制上，41家國家高新區(qū)行政編制2,502人，平均49人;事業(yè)編制675人，平均16人，只是管轄相同區(qū)域及人口的一般行政區(qū)劃的四分之一左右。
根據(jù)各地不同的實際情況，以及高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點和要求，高新區(qū)在管理體制上不斷探索和創(chuàng)新，逐步形成了現(xiàn)有的基本模式，主要有以下幾種類型：
一是政府委托管理(派出機構)型。這種類型高新區(qū)的主要決策和管理權都由政府派出的高新區(qū)管委會行使，高新區(qū)作為當?shù)卣呐沙鰴C構。地方政府除了在發(fā)展方向、大的政策決策以及任命管委會主要領導方面行使權力外，主要起支持和保障作用。這種類型的特點是高新區(qū)管委會權力集中，有利于體制的改革與創(chuàng)新，有利于提高效率，但需要省市政府及權威領導人強有力的支持，并選好管委會的帶頭人。
二是政府直接管理型。這種類型高新區(qū)的宏觀管理和財政、項目審批、土地、規(guī)劃、人事等主要決策權由政府(或由政府部門組成的領導小組)直接行使，政府有關部門分別管理相關事務，高新區(qū)管委會主要是協(xié)調和具體事務的管理。這種類型高新區(qū)的特點是政府直接領導，有關部門介入較多，需要協(xié)調的事很多，高新區(qū)的發(fā)展受所在地政府及有關部門的行政效率影響很大。
三是政府開發(fā)管理型。這種類型的高新區(qū)主要是由政府組建開發(fā)公司，進行區(qū)域開發(fā)和建設。政府授權部分管理職權給開發(fā)公司，但由于授權有限，開發(fā)公司無法協(xié)調解決高新區(qū)改革和發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題。這種類型的體制不適合現(xiàn)實國情，一些原來是這種類型體制的高新區(qū)正在轉型。
目前，大多數(shù)高新區(qū)的管理體制都屬于第一種類型，即政府委托管理型。這些高新區(qū)在實踐中逐步形成以下三個管理層次：第一層是當?shù)卣念I導小組。一般由高新區(qū)所在市的主要領導任領導小組組長，市直有關部門負責人為成員組成，作為高新區(qū)管理與發(fā)展的決策層。第二層是管理層，即高新區(qū)管委會。管委會是市政府的派出機構，集中了市政府的部分管理職能，負責對高新區(qū)各項事務，包括高新區(qū)的建設與發(fā)展規(guī)劃進行組織實施，管理區(qū)內高新技術企業(yè)等。第三層是經(jīng)營服務層。一般包括開發(fā)建設總公司、創(chuàng)業(yè)服務中心以及各類中介服務機構等，通過基礎設施建設、投融資、技術引進、產(chǎn)品展銷、提供生產(chǎn)經(jīng)營場所、資金支持、信貸擔保、技能培訓、信息服務、后勤保障等方式為區(qū)內企業(yè)提供管理和服務。這種類型高新區(qū)在上述三個層次上也存在著一定差異，名稱不一，機構設置也不盡同，所賦予的管理權限和級別也不盡相同。
二、高新區(qū)更快的發(fā)展仍存在一些急需解決的問題
我國高新區(qū)管理體制的基本模式是伴隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的形成，經(jīng)過新舊體制的不斷碰撞、不斷調整而逐步形成的。進入新世紀，世界科技日新月異，競爭日趨激烈，高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)了許多新的特點和趨勢。我國即將加入世貿組織，行政管理體制改革逐步深化，許多優(yōu)惠政策與法規(guī)必須適應wto的規(guī)則框架，聚集在高新區(qū)內的高新技術企業(yè)將直接面對國際競爭。如何適應新形勢的要求，發(fā)現(xiàn)問題，找出對策，深化高新區(qū)管理體制改革是我們當前的重要任務。通過調研，從發(fā)展的要求來看，現(xiàn)有高新區(qū)在管理體制上還存在以下主要問題。
1、高新區(qū)的行政主體地位不明確
到目前為止，高新區(qū)的行政主體地位問題還很不明確。雖然部分省市已經(jīng)由地方人大通過或以政府令的形式制定出臺了關于高新區(qū)的地方性法規(guī)，其法律地位問題得到了一定程度的解決。但是，大部分高新區(qū)仍缺少行政執(zhí)法的主體資格，不能建立強有力的行政執(zhí)法體系，使管委會無法在環(huán)境建設、減少行政審批、提高辦事效率、保護高新技術企業(yè)合法權益等方面發(fā)揮其應有的作用。一個典型案例是，當某高新區(qū)合理扣留經(jīng)常在夜間往高新區(qū)傾倒垃圾的車輛時，反而被告上法庭，原因是高新區(qū)僅是一級派出機構，沒有行政執(zhí)法的資格和權限。行政主體地位不明確，已經(jīng)成為制約高新區(qū)發(fā)展的重要因素。
2、管理權限授權不夠，落實不足
高新區(qū)作為地方政府的派出機構，雖然多數(shù)擁有所在市的市級經(jīng)濟管理權限，但在實際運作中關鍵權力往往不能下放給高新區(qū)，致使高新區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地征用、工商注冊、人才引進、資金融通等方面受制于所在地方的其他有關部門和有關政策條文的制約，所授權力落實困難，得不到有效調度和合理發(fā)展。由于權力、利益、責任劃分等方面的問題，高新區(qū)與區(qū)外原有體制的摩擦時有發(fā)生。個別高新區(qū)內地方派駐機構的運行機制往往與高新區(qū)內設機構不合拍，經(jīng)常出現(xiàn)矛盾和扯皮現(xiàn)象，導致高新區(qū)的管理體制在運行中出現(xiàn)了種種困難。
3、高新區(qū)內外新舊管理體制的矛盾沖突，導致個別地方出現(xiàn)了體制上的"復歸"
多數(shù)高新區(qū)大膽探索，按照高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點，初步建立了適應社會主義市場經(jīng)濟體制的新管理體制模式。但是，由于在實踐運行中遇到了一些高新區(qū)自身無法解決的困難。比如地方各級政府部門都要求上下對口，一些高新區(qū)把已精簡轉變的政府職能又轉回去，開始增加機構設置和人員編制，辦事手續(xù)繁雜，管理體制出現(xiàn)了"復歸"。以致于有的區(qū)內企業(yè)建一座大樓仍要蓋上百個公章，等幾個月時間，背離了機構精簡的原則。還有的高新區(qū)用人制度改革進展緩慢，增加機構和人員，未能面向社會公開招聘所需人才，反而成為安排親屬、子女就業(yè)、安排照顧干部的地方，導致高新區(qū)管理人員整體素質不僅不能提高，還有下降的趨勢。
4、中介服務體系的地位沒有得到充分肯定，作用沒有得到充分發(fā)揮
雖然大多數(shù)高新區(qū)都成立了諸如行業(yè)協(xié)會、商會，以及金融、投資、證券、貿易、人才、知識產(chǎn)權、信息、法律、會計、審計、合同仲裁等各種中介服務機構，但很多高新區(qū)內的中介服務體系的地位還是沒有得到充分的肯定，沒有充分發(fā)揮他們在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)管理、環(huán)境建設、投融資服務等方面的積極作用。行政機構與中介機構爭活干，把本該由社會和市場做的事，高新區(qū)大包大攬下來，致使事務性工作太多，高新區(qū)管委會工作人員工作負荷不斷加重，一定程度上影響了高新區(qū)行政效率和服務質量的提高。
5、高新區(qū)的管理模式出現(xiàn)了多樣性的特點，如何分類指導是一個必須認真對待的問題
適應不同地區(qū)的特點和高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求，各地的管理體制在不同的層次上有很大的差別。如在西部地區(qū)，大多實行比較集中的管理體制，高新區(qū)也希望具備更多的職能，使區(qū)內企業(yè)在高新區(qū)就可以解決盡可能多的問題。而在一些沿海發(fā)達地區(qū)，如XX市就實行一種相對開放的模式，高新區(qū)很多的工作由市有關部門和社會力量來完成。在蘇州則完全是一種基本具備行政區(qū)劃職能的新區(qū)政府，功能齊全，高新區(qū)代企業(yè)來辦大量的對外事務。針對上述不同的情況和特點，如何分類指導，選擇適合的體制，是高新區(qū)，特別是那些潛力還沒有得到充分發(fā)揮的高新區(qū)加快發(fā)展的一個重要問題。
剛剛閉幕的九屆人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》指出，"我國已經(jīng)進入必須通過結構調整才能促進經(jīng)濟發(fā)展的階段，經(jīng)濟發(fā)展和結構調整必須依靠體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新"。"十五"期間，國家高新區(qū)繼續(xù)肩負著發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)，促進結構調整和經(jīng)濟發(fā)展的任務，高效的、符合市場經(jīng)濟規(guī)律和現(xiàn)代高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的管理體制是加速發(fā)展的前提和基礎。進入新世紀，隨著我國各項改革的進一步深入，目前的問題將會更加突出，新的問題還會不斷出現(xiàn)。應當看到，我們面臨的環(huán)境是嚴峻的，我們的改革任務是繁重的，深化高新區(qū)管理體制的改革勢在必行、任重而道遠。
三、高新區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新的建議
先進生產(chǎn)力的發(fā)展，必須有先進的生產(chǎn)關系與之相適應，促進我國高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須繼續(xù)堅持體制創(chuàng)新，深化高新區(qū)管理體制改革，在若干問題上取得突破。為此，針對目前現(xiàn)狀和存在的問題，對今后高新區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新提出如下建議：
1、支持和鼓勵有條件的各地根據(jù)各高新區(qū)發(fā)展的實際情況，制定高新區(qū)管理條例
通過制定高新區(qū)管理條例，對項目審批、規(guī)劃建設、土地征用、勞動人事、工商登記及知識產(chǎn)權保護等事關高新區(qū)發(fā)展大局的諸多方面加以明確，依法調節(jié)高新區(qū)內行政、事業(yè)、企業(yè)等各類主體的行政和民事行為，保護各類主體的合法權益。
支持和鼓勵各類企業(yè)、大學和科研機構探索在自愿基礎上建立高新區(qū)的技術性民間組織的嘗試，不斷完善法律和法規(guī)，保護各類社會團體的合法權力和合法行為。增強企業(yè)和行業(yè)的自律能力和自我保護能力。
2、應當繼續(xù)堅持高新區(qū)"科技經(jīng)濟特區(qū)"、"綜合改革試驗區(qū)"的發(fā)展方向和思路，條塊結合，以塊為主
應使高新區(qū)能夠從有利發(fā)展的角度出發(fā)，在各個方面率先探索，創(chuàng)造一個有利于各種創(chuàng)新要素聚集和融合的環(huán)境。同時在改革的總體思路和國家宏觀政策的指導下，充分發(fā)揮地方的優(yōu)勢和積極性，將中央和地方的資源與優(yōu)勢有機地結合起來，以地方為主，大力促進各地高新技術產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展。
根據(jù)各地不同的發(fā)展情況，可以采取適應本地發(fā)展的相對靈活的體制，基本原則是，在社區(qū)服務相對發(fā)達的地區(qū)，應進一步精簡機構，下放權力;在社區(qū)服務相對落后的地區(qū)，近期內高新區(qū)仍應承擔相應的社區(qū)職能。
3、高新區(qū)的管理必須堅持精簡、高效、服務的原則，防止體制"復歸"
高新區(qū)的管理必須堅持精簡、高效、服務的原則，管委會代表所在地人民政府集中行使社會經(jīng)濟管理的各項職能，有關部門在區(qū)內設置的派出機構要盡量減少，必須設立的派出機構，應當接受高新區(qū)的管理和協(xié)調。
對政府授權充分的高新區(qū)，要提倡和推廣"一站式辦公"、"一個窗口對外"，以及"限時答復"等制度，加強服務意識，提高服務質量，使企業(yè)能夠在高新區(qū)內得到方便、快捷、全程的服務和管理。對政府授權不充分的高新區(qū)，應要求開發(fā)區(qū)統(tǒng)一承擔對外協(xié)調職能，代表區(qū)內高新技術企業(yè)與政府部門溝通協(xié)調。
在高新區(qū)的內部用人機制上，推行部分高新區(qū)已經(jīng)成功運行的"公開招聘、競爭上崗、年度測評、末位淘汰"的用人機制，從制度上防止體制的"復歸"。
4、充分發(fā)揮社會中介服務體系的作用
高新區(qū)應加快建立健全社會中介服務體系，充分發(fā)揮社會中介服務體系的管理和服務作用。減少行政審批，規(guī)范審批行為，強化監(jiān)督機制。對于行業(yè)協(xié)會類型的中介組織，要給予鼓勵和支持，更多地發(fā)揮其在行政管理和行業(yè)自律方面的作用。對于金融、財會、評估等類型的中介組織，要完善制度、優(yōu)化環(huán)境，使其完全按照市場經(jīng)濟體制得到充分的發(fā)展，充分發(fā)揮其服務功能，為高新技術企業(yè)的培育和發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。同時鼓勵和支持社會力量辦中介服務機構，如允許企業(yè)辦孵化器、允許企業(yè)建立風險投資公司等。
5、鼓勵在高新區(qū)內建立以民間投資為主體的風險投資基金，加大高新區(qū)民間資本的比例
政府要加大完善軟、硬環(huán)境的非競爭性公共產(chǎn)品的投資力度。對經(jīng)濟效益顯著、民間資本樂于投資的產(chǎn)業(yè)，政府財政資金盡量不參與，絕對不能控股，最大限度地減少政府對企業(yè)經(jīng)營活動的干預。在高新區(qū)開發(fā)和建設中，引入競爭機制，進一步開放工程項目市場。允許有實力的建筑開發(fā)商參與公共設施和工程項目的投標，同時要采取有力措施，防止哄抬地價和房地產(chǎn)價格。
國家高新區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新，對于我國經(jīng)濟體制、科技體制和行政管理體制改革的深入具有一定的示范和帶動作用。應當在充分調研的基礎上，盡快出臺關于國家高新區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新的若干意見，以指導全國高新區(qū)建設，促進高新技術產(chǎn)業(yè)的加速發(fā)展。
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