土壤污染治理中公私協(xié)作法律機(jī)制的具體建構(gòu)論文

時(shí)間：2022-10-08 13:48:36 法律畢業(yè)論文我要投稿

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　　摘要：農(nóng)地土壤污染已成為當(dāng)前影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及農(nóng)產(chǎn)品安全的主要問題。鑒于農(nóng)地土壤環(huán)境問題呈現(xiàn)污染源分散、污染成因復(fù)雜等特征, 及政府的財(cái)政能力有限、技術(shù)匱乏等現(xiàn)實(shí), 具有匯集資源、分散風(fēng)險(xiǎn)和降低成本等優(yōu)勢功能的環(huán)境公私協(xié)作成為破解土壤污染治理困境的新思路。政府通過社會(huì)資本的引入及多元修復(fù)主體間的信任互惠網(wǎng)絡(luò), 科學(xué)設(shè)定修復(fù)目標(biāo)、合理分配修復(fù)責(zé)任及風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)地土壤生態(tài)功能的優(yōu)位保護(hù)。農(nóng)地土壤污染治理公私協(xié)作法律機(jī)制, 具體以“政府引導(dǎo)、平等協(xié)商及契約規(guī)范”為核心內(nèi)容和法律手段。

土壤污染治理中公私協(xié)作法律機(jī)制的具體建構(gòu)論文

　　關(guān)鍵詞：公私協(xié)作; 農(nóng)地保護(hù); 土壤污染; 污染治理; 法律機(jī)制;

　　農(nóng)村土地資源 (以下簡稱農(nóng)地) 是國家賴以發(fā)展的基礎(chǔ)資源, 也是國民健康和社會(huì)穩(wěn)定的重要生產(chǎn)資料。

　　隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快, 農(nóng)地的利用和保護(hù)的失衡狀態(tài)日益嚴(yán)峻:為提高產(chǎn)量和降低蟲害, 農(nóng)藥化肥被過量排放并滯留于肥力已嚴(yán)重衰退的農(nóng)地中, 而污水灌溉、生活垃圾及工業(yè)廢渣所帶來的農(nóng)地土壤“二次污染”更是加劇了污染治理的難度和風(fēng)險(xiǎn)。[1]對此, 黨中央及國務(wù)院給予了極大的重視, 《黨的十八屆五中全會(huì)公報(bào)》明確指出“加強(qiáng)農(nóng)村改革, 完善農(nóng)村社會(huì)治理, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開發(fā)發(fā)展和共享發(fā)展”;國家環(huán)保部于2016年正式頒布出臺的《土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動(dòng)計(jì)劃》 (以下簡稱“土十條”) , 明確了“以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心, 以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點(diǎn), ……, 形成政府主導(dǎo)、企業(yè)擔(dān)責(zé)、公眾參與、社會(huì)監(jiān)督的土壤污染防治體系”的整治思路, “土十條”為我國農(nóng)地土壤污染治理提供了詳細(xì)的目標(biāo)規(guī)劃, 亦對農(nóng)地土壤修復(fù)的科學(xué)性和持續(xù)性提出了新要求, 如何在諸多政策規(guī)范的引導(dǎo)下尋找有效途徑、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土壤污染治理已成為當(dāng)務(wù)之急。環(huán)境公私協(xié)作 (EPPP) 作為以環(huán)境公共利益保護(hù)為導(dǎo)向、基于公共部門與私人部門間所達(dá)成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互惠共贏的合意及合作的一種新型社會(huì)公共治理模式, [2]其所特有的公益保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)分散及資金匯集等功能, 可有效解決農(nóng)地土壤污染治理領(lǐng)域因政府失靈及市場失靈而長期存在的“公地悲劇”困境, 政府威權(quán)與社會(huì)資本的有效結(jié)合亦能滿足農(nóng)地土壤污染治理所需的高昂費(fèi)用、監(jiān)測設(shè)備及修復(fù)技術(shù)。本文試圖以環(huán)境公私協(xié)作的創(chuàng)設(shè)和適用為視角, 分析和探討農(nóng)地土壤污染治理公私協(xié)作法律機(jī)制的建構(gòu), 以推動(dòng)土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃的有效開展。

　　一、隱蔽與滯后:農(nóng)地土壤污染治理的現(xiàn)狀及困境

　　隨著農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加劇, 大量污染物通過廣泛而分散的途徑進(jìn)入土壤、打破了農(nóng)地土壤生態(tài)平衡并進(jìn)而產(chǎn)生了農(nóng)地土壤污染問題。[3]據(jù)《2014年按全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示, [4]農(nóng)地土壤污染的污染源主要為工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源和生活污染源三類, 且主要以過度墾殖和農(nóng)藥及化肥的不正確使用為主源因素。由于農(nóng)地土壤環(huán)境污染及其危害均具有隱蔽性和潛伏性, 農(nóng)地土壤污染治理常常處于滯后和消極狀態(tài)。同時(shí), 由于農(nóng)地土壤環(huán)境問題與村民的生產(chǎn)方式和生活方式交融相關(guān), 且分布領(lǐng)域極為廣泛, 單純的針對農(nóng)地引入威權(quán)管制、市場機(jī)制及公眾參與, 并不能觸及和促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式的革新, “運(yùn)動(dòng)式”的農(nóng)地土壤污染治理活動(dòng)并不具有可持續(xù)性且成本高昂。而農(nóng)村獨(dú)特的發(fā)展歷史及“廣而散”的分布狀態(tài), 使得村規(guī)民約在農(nóng)村社會(huì)治理中發(fā)揮著極為重要的作用, 這種“自治習(xí)慣”在彌補(bǔ)、強(qiáng)化政府對農(nóng)村環(huán)境“末梢治理”的力度同時(shí), 也阻礙和降低了政府“直控式監(jiān)管”、政府環(huán)境政策實(shí)施的有效性。[5]加之地方政府及農(nóng)村自治組織財(cái)力、物力的有限和技術(shù)的落后, 無力承擔(dān)農(nóng)地土壤修復(fù)的高成本和高風(fēng)險(xiǎn), 亦無科學(xué)決策能力和合法性權(quán)力引入外源性資本及技術(shù)分擔(dān)環(huán)境治理任務(wù), 農(nóng)地土壤污染治理陷入“資金與技術(shù)匱乏、政府與市場失靈”的現(xiàn)實(shí)困境。

　　二、引入社會(huì)資本:破解農(nóng)地治理困境之公私協(xié)作法律路徑

　　公私協(xié)作 (Public-private Partnership, PPP) , 又稱公私協(xié)作伙伴關(guān)系, 即公共部門為實(shí)現(xiàn)特定行政目標(biāo)或提供公共產(chǎn)品及服務(wù)、與私人部門間所形成的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)及互惠共贏的合作關(guān)系。[6]由于公私協(xié)作特有的責(zé)任分擔(dān)功能, 有助于減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)、克服公共服務(wù)供給短缺及降低環(huán)境經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性, 環(huán)境公私協(xié)作成為提升環(huán)境公共服務(wù)及環(huán)境產(chǎn)品供給績效的重要方法, 諸多國家通過推廣公私協(xié)作模式于污染治理領(lǐng)域、促使政府威權(quán)與社會(huì)資本融合以提升污染治理績效。

　　值得注意的是, 環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)公私協(xié)作的有效運(yùn)作, 需要借力于社會(huì)資本的可持續(xù)引入。社會(huì)資本的引入是實(shí)現(xiàn)多元主體間社會(huì)資源充分匯集和優(yōu)化配置的重要途徑, 也是促使政府威權(quán)與市場機(jī)制有效運(yùn)作、實(shí)現(xiàn)環(huán)境善治的根本手段。所謂社會(huì)資本, 即指存在于社會(huì)結(jié)構(gòu)之中、社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的資源 (Embedded Resources) , [7]是一種通過多元主體間的合作來激發(fā)社會(huì)活力及提升社會(huì)整合度、提高社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)效率的軟資本。靜態(tài)的理解, 社會(huì)資本即社會(huì)多元主體間的社會(huì)關(guān)系及其所產(chǎn)生的社會(huì)資源, 具體包括信任、規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個(gè)組成要素;動(dòng)態(tài)的來看, 社會(huì)資本則是指在具體的社會(huì)關(guān)系中所形成和發(fā)展的狀態(tài)及其特征, 具體表征為社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、信任、行動(dòng)的共識、規(guī)范等方面。

　　于環(huán)境公私協(xié)作而言, 社會(huì)資本的引入, 則指公共部門與私人部門為了實(shí)現(xiàn)污染治理目標(biāo), 形成了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的信任關(guān)系;并以減少信息成本和不確定性 (如風(fēng)險(xiǎn)) 為目的所制定的規(guī)范, 以最大限度的降低阻礙合作得以進(jìn)行的因素;而所形成的共享社會(huì)資源及其普遍認(rèn)同和遵守的規(guī)范 (包括正式規(guī)范和非正式規(guī)范) 促使公私部門間所形成的組織網(wǎng)絡(luò)或互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。著名社會(huì)資本理論家羅伯特·普特南曾指出, 由于污染治理行為以保護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共環(huán)境利益為根本目的, 而任何涉及公共利益的公共生活及社會(huì)活動(dòng), 均面臨著“集體行動(dòng)之困境”和“公地悲劇之風(fēng)險(xiǎn)”, 因此引導(dǎo)社會(huì)成員形成良性公共精神及互惠行為方式是保障公共利益的最佳途徑, [8]而社會(huì)資本 (如信任、規(guī)范和合作網(wǎng)絡(luò)) 的性質(zhì)和存量在增強(qiáng)和累積過程中所形成的社會(huì)共同體, 將最終決定社會(huì)成員的行為方式是傾向“互惠合作”還是“背信棄義”, 良性的社會(huì)資本 (高水準(zhǔn)的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利) 勢必通過良性循環(huán)維持公共利益的最大化及其平衡狀態(tài)。[7]可見, 社會(huì)資本的引入, 不僅是充分匯集和利用農(nóng)地土壤污染治理所需的物質(zhì)資本、技術(shù)資本及人力資本的重要實(shí)現(xiàn)途徑, 也是維持和實(shí)現(xiàn)農(nóng)地土壤污染治理過程中多元主體間信任平等、互惠共贏、積極參與的重要精神引導(dǎo), 社會(huì)資本的引入對于土壤污染治理過程中多元主體間的資源整合和優(yōu)勢互補(bǔ)的實(shí)現(xiàn)具有重要的指導(dǎo)意義。

　　現(xiàn)實(shí)中, 農(nóng)地資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的承包責(zé)任制度, 一定程度上賦予農(nóng)村居民在使用土地資源過程中極大的自由性和靈活性, 但農(nóng)地的分散性和利用的低效性, 及有關(guān)監(jiān)督主體及法律責(zé)任的缺位, 使得大量農(nóng)地受到不同程度的損害, 雖然《土地管理法》明確“集體所有土地屬于集體村民所有, 農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理, 對農(nóng)戶的自主經(jīng)營予以承包合同履行的監(jiān)督, 并對公共設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一安排、使用和調(diào)度”, 但包括村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織在內(nèi)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì), 主要基于土地資源利用的效率及收益的最大化、對農(nóng)戶的土地資源使用行為予以監(jiān)督和管理, 但對于土地資源的不恰當(dāng)利用行為及土壤污染治理并未預(yù)設(shè)法律義務(wù)及法律責(zé)任;[9]此外, 以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)的家庭承包經(jīng)營模式, 在提高農(nóng)戶生產(chǎn)積極性的同時(shí)也引發(fā)了集中監(jiān)管和有效問責(zé)的新問題, 某種程度上阻卻了“政府威權(quán)管控手段”和“市場機(jī)制調(diào)控手段”介入農(nóng)村土地修復(fù)的可能性, 致使農(nóng)村土壤問題陷入“無人負(fù)責(zé)、無人修復(fù)”的困境。

　　三、農(nóng)地土壤污染治理公私協(xié)作法律機(jī)制的具體建構(gòu)

　　鑒于農(nóng)地土壤問題所呈現(xiàn)復(fù)雜特征及潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素, 使得公私部門合作過程中多元主體間的利的實(shí)現(xiàn)、權(quán)的分配、責(zé)的分擔(dān)也面臨著較為復(fù)雜的制度困境和法律需求, 充分激發(fā)和整合不同多元主體的個(gè)體優(yōu)勢及社會(huì)資源, 是土壤污染治理困境得以破解的首要前提。故應(yīng)以引導(dǎo)多元主體的積極參與和通力合作為目的、強(qiáng)化多元主體間的信任度和緊密聯(lián)系為手段, 建構(gòu)以“政府引導(dǎo)、平等協(xié)商、協(xié)議規(guī)范”為法律手段和核心內(nèi)容的農(nóng)地土壤污染治理公私協(xié)作法律機(jī)制。

　　(一) 政府引導(dǎo):充分發(fā)揮政府威權(quán)管控的政策優(yōu)勢

　　鑒于環(huán)境公私協(xié)作的根本目的在于改善農(nóng)地土壤環(huán)境質(zhì)量、維持農(nóng)地良好的生態(tài)環(huán)境功能, 政府作為肩負(fù)環(huán)境公共管理職責(zé)的中心主體, 應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮對環(huán)境公私協(xié)作的引導(dǎo)作用。于農(nóng)地土壤修復(fù)而言, 政府基于農(nóng)地修復(fù)具有高成本與低收益的獨(dú)特性, 應(yīng)多通過政策引導(dǎo)和政策激勵(lì)提高私人主體參與公私協(xié)作的積極性, 同時(shí)對私人主體的“私權(quán)力”行使行為予以合理有效的引導(dǎo)和規(guī)范, 降低私人主體偏離農(nóng)地保護(hù)公益的損益風(fēng)險(xiǎn), 確保農(nóng)地修復(fù)及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的行政任務(wù)得以有效。無論是涉及受損生態(tài)功能修復(fù)的農(nóng)地污染治理項(xiàng)目, 還是涉及整體農(nóng)地生態(tài)功能維護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目, 政府都應(yīng)盡可能的予以政策扶持和政策激勵(lì), 為農(nóng)地污染治理公私協(xié)作營造良好的政策環(huán)境。鼓勵(lì)具有專業(yè)性的私人部門通過資產(chǎn)租賃等多元化途徑積極有效的參與到農(nóng)地污染治理過程中, 通過環(huán)境補(bǔ)貼、保護(hù)鼓勵(lì)金、農(nóng)地污染稅費(fèi)等政策手段促使市場資源再分配、實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制和行業(yè)規(guī)制在農(nóng)地環(huán)境公私協(xié)作過程中充分發(fā)揮其積極作用。[10]如設(shè)立農(nóng)地土壤污染治理專項(xiàng)資金 (基金) , 針對受損農(nóng)地的污染情況及分類統(tǒng)計(jì), 并分別向受損農(nóng)地的所有者、使用者及致?lián)p者收取修復(fù)費(fèi)用, 用于環(huán)境公私協(xié)作的資金投入。此外, 政府在充分引入社會(huì)多元資金的同時(shí), 也應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政支持, 通過層級財(cái)政撥款鼓勵(lì)地方政府加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綠色開發(fā)、水利及垃圾處理設(shè)施建設(shè)等財(cái)政投入力度, 引導(dǎo)農(nóng)村企業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝、加強(qiáng)技術(shù)改造, 為改善農(nóng)地污染源提供政策扶持和政策引導(dǎo)。

　　(二) 平等協(xié)商:明確公共部門與私人部門的主體地位

　　公共部門與私人部門之間伙伴關(guān)系的有效維系是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地土壤污染治理公私協(xié)作有效運(yùn)作的根本保障。而確保公私部門平等地位、及時(shí)溝通、有效協(xié)商則是維系公私協(xié)作過程中主體目標(biāo)一致、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的根本前提。[11]由于農(nóng)地環(huán)境問題具有分散性和復(fù)雜性, 農(nóng)地污染治理公私協(xié)作也面臨較大的失敗風(fēng)險(xiǎn), 尤其應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公私部門基于充分溝通和有效協(xié)商應(yīng)對融資困境和項(xiàng)目運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn), 故應(yīng)明確公私部門間平等的法律地位。具體而言, 公共部門與私人部門在農(nóng)地污染治理過程中位于平等地位, 就農(nóng)地污染治理過程中涉及的任務(wù)分配、項(xiàng)目設(shè)定、糾紛解決、權(quán)利救濟(jì)等達(dá)成合意, 并基于該協(xié)作合意積極的實(shí)現(xiàn)雙方主體的任務(wù)分配、義務(wù)履行、責(zé)任承擔(dān)及利益實(shí)現(xiàn)。在農(nóng)地環(huán)境公私協(xié)作過程中, 公私部門間的平等主體地位, 尤其應(yīng)當(dāng)通過對公共部門的公權(quán)力限制和私人部門的私權(quán)力規(guī)范實(shí)現(xiàn)保障。一方面, 公共部門依據(jù)公私部門基于協(xié)作合意而達(dá)成的“協(xié)議規(guī)范”, 有限度的行使環(huán)境行政“優(yōu)益權(quán)”, 最大限度的確保私人部門的合法權(quán)益免受侵害, 并盡可能減少政策變更等可能影響農(nóng)地污染治理的行政決策;另一方面, 私人部門應(yīng)當(dāng)充分、積極發(fā)揮能動(dòng)性, 在維護(hù)農(nóng)地修復(fù)目標(biāo)、環(huán)境公益優(yōu)位保護(hù)的前提下實(shí)現(xiàn)個(gè)體盈利性需求, 當(dāng)公共利益與個(gè)體利益發(fā)生沖突時(shí), 盡可能溝通和協(xié)商的方式緩和矛盾、解決糾紛及實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

　　(三) 協(xié)議規(guī)范:實(shí)現(xiàn)公私主體間風(fēng)險(xiǎn)及利益的合理分配

　　由于土壤環(huán)境問題具有潛伏性、公私協(xié)作中多元利益訴求的根本沖突性, 以農(nóng)地土壤生態(tài)功能修復(fù)為最終目標(biāo)的公私協(xié)作活動(dòng)難免存在諸多的踐行風(fēng)險(xiǎn), 除了需要政府以政策引導(dǎo)的手段盡量降低公私協(xié)作的政策風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn), 還需依賴公共部門與私人部門間的協(xié)議規(guī)范對公私協(xié)作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、責(zé)任共擔(dān)及利益共贏予以充分的規(guī)范和保障。一方面, 政府在制定農(nóng)地土壤污染治理項(xiàng)目計(jì)劃時(shí), 應(yīng)當(dāng)充分考慮農(nóng)地污染治理的修復(fù)成本、預(yù)計(jì)修復(fù)狀態(tài)、當(dāng)?shù)毓娦枨蟮仍O(shè)定修復(fù)目標(biāo)、修復(fù)期限及資金預(yù)算, 充分降低農(nóng)地污染治理的項(xiàng)目失敗風(fēng)險(xiǎn)和融資風(fēng)險(xiǎn), 同時(shí)預(yù)設(shè)政府政策變更風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償措施, 降低潛在的政策變更風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)政府在充分參考有關(guān)專家的論證意見和科學(xué)評估后, 適當(dāng)移轉(zhuǎn)、賦予私人部門相應(yīng)能力的“私權(quán)力”并細(xì)化相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)條款, 確保雙方主體平等、合理的應(yīng)對和防范公私協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)。另一方面, 私人部門應(yīng)對積極發(fā)揮能動(dòng)性、充分發(fā)揮主體優(yōu)勢 (如技術(shù)、管理等專業(yè)性) , 識別和把控農(nóng)地污染治理公私協(xié)作具體過程中的多種潛在技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和融資風(fēng)險(xiǎn), 及時(shí)傳遞相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)識別信息、溝通協(xié)商及時(shí)有效的應(yīng)對措施, 將農(nóng)地污染治理的運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)盡量置于可控范圍內(nèi), 當(dāng)協(xié)作項(xiàng)目陷入無法調(diào)控的失敗困境中, 依據(jù)各主體的任務(wù)分配狀況和實(shí)際執(zhí)行狀況協(xié)商承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任, 當(dāng)協(xié)作項(xiàng)目進(jìn)入良性運(yùn)作過程中, 也依據(jù)各主體的利益訴求和義務(wù)履行狀況分配相應(yīng)的收益, 以促使雙方主體在農(nóng)地污染治理中最大化發(fā)揮主體優(yōu)勢和能力。

　　四、結(jié)語

　　以環(huán)境公私協(xié)作為路徑促進(jìn)社會(huì)資本的持續(xù)引入及良性循環(huán), 為破解農(nóng)地土壤污染治理的資金及技術(shù)困境、完善土壤污染治理法律制度提供了新思路和新方法。公私部門間的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任共擔(dān)及利益信息共享, 為擴(kuò)大農(nóng)地土壤環(huán)境治理規(guī)模、分散農(nóng)地土壤治理風(fēng)險(xiǎn)和成本提供了重要保障。鑒于農(nóng)地土壤修復(fù)具有高成本和低收益特征, 需強(qiáng)化政府的政策引導(dǎo)及財(cái)政扶持。同時(shí), 為確保農(nóng)地生態(tài)功能的優(yōu)位保護(hù), 還需增設(shè)和完善有關(guān)法律以充分調(diào)控和救濟(jì)可能發(fā)生的公私協(xié)作糾紛。

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