土壤污染治理中公私協(xié)作法律機制的具體建構(gòu)論文

時間：2022-10-08 13:48:36 法律畢業(yè)論文我要投稿

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　　摘要：農(nóng)地土壤污染已成為當前影響農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展及農(nóng)產(chǎn)品安全的主要問題。鑒于農(nóng)地土壤環(huán)境問題呈現(xiàn)污染源分散、污染成因復雜等特征, 及政府的財政能力有限、技術(shù)匱乏等現(xiàn)實, 具有匯集資源、分散風險和降低成本等優(yōu)勢功能的環(huán)境公私協(xié)作成為破解土壤污染治理困境的新思路。政府通過社會資本的引入及多元修復主體間的信任互惠網(wǎng)絡(luò), 科學設(shè)定修復目標、合理分配修復責任及風險、實現(xiàn)農(nóng)地土壤生態(tài)功能的優(yōu)位保護。農(nóng)地土壤污染治理公私協(xié)作法律機制, 具體以“政府引導、平等協(xié)商及契約規(guī)范”為核心內(nèi)容和法律手段。

土壤污染治理中公私協(xié)作法律機制的具體建構(gòu)論文

　　關(guān)鍵詞：公私協(xié)作; 農(nóng)地保護; 土壤污染; 污染治理; 法律機制;

　　農(nóng)村土地資源 (以下簡稱農(nóng)地) 是國家賴以發(fā)展的基礎(chǔ)資源, 也是國民健康和社會穩(wěn)定的重要生產(chǎn)資料。

　　隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快, 農(nóng)地的利用和保護的失衡狀態(tài)日益嚴峻:為提高產(chǎn)量和降低蟲害, 農(nóng)藥化肥被過量排放并滯留于肥力已嚴重衰退的農(nóng)地中, 而污水灌溉、生活垃圾及工業(yè)廢渣所帶來的農(nóng)地土壤“二次污染”更是加劇了污染治理的難度和風險。[1]對此, 黨中央及國務(wù)院給予了極大的重視, 《黨的十八屆五中全會公報》明確指出“加強農(nóng)村改革, 完善農(nóng)村社會治理, 實現(xiàn)農(nóng)村的創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開發(fā)發(fā)展和共享發(fā)展”;國家環(huán)保部于2016年正式頒布出臺的《土壤環(huán)境保護和污染治理行動計劃》 (以下簡稱“土十條”) , 明確了“以改善土壤環(huán)境質(zhì)量為核心, 以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為出發(fā)點, ……, 形成政府主導、企業(yè)擔責、公眾參與、社會監(jiān)督的土壤污染防治體系”的整治思路, “土十條”為我國農(nóng)地土壤污染治理提供了詳細的目標規(guī)劃, 亦對農(nóng)地土壤修復的科學性和持續(xù)性提出了新要求, 如何在諸多政策規(guī)范的引導下尋找有效途徑、實現(xiàn)農(nóng)村土壤污染治理已成為當務(wù)之急。環(huán)境公私協(xié)作 (EPPP) 作為以環(huán)境公共利益保護為導向、基于公共部門與私人部門間所達成風險共擔、互惠共贏的合意及合作的一種新型社會公共治理模式, [2]其所特有的公益保護、風險分散及資金匯集等功能, 可有效解決農(nóng)地土壤污染治理領(lǐng)域因政府失靈及市場失靈而長期存在的“公地悲劇”困境, 政府威權(quán)與社會資本的有效結(jié)合亦能滿足農(nóng)地土壤污染治理所需的高昂費用、監(jiān)測設(shè)備及修復技術(shù)。本文試圖以環(huán)境公私協(xié)作的創(chuàng)設(shè)和適用為視角, 分析和探討農(nóng)地土壤污染治理公私協(xié)作法律機制的建構(gòu), 以推動土壤污染防治行動計劃的有效開展。

　　一、隱蔽與滯后:農(nóng)地土壤污染治理的現(xiàn)狀及困境

　　隨著農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加劇, 大量污染物通過廣泛而分散的途徑進入土壤、打破了農(nóng)地土壤生態(tài)平衡并進而產(chǎn)生了農(nóng)地土壤污染問題。[3]據(jù)《2014年按全國土壤污染狀況調(diào)查公報》數(shù)據(jù)顯示, [4]農(nóng)地土壤污染的污染源主要為工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源和生活污染源三類, 且主要以過度墾殖和農(nóng)藥及化肥的不正確使用為主源因素。由于農(nóng)地土壤環(huán)境污染及其危害均具有隱蔽性和潛伏性, 農(nóng)地土壤污染治理常常處于滯后和消極狀態(tài)。同時, 由于農(nóng)地土壤環(huán)境問題與村民的生產(chǎn)方式和生活方式交融相關(guān), 且分布領(lǐng)域極為廣泛, 單純的針對農(nóng)地引入威權(quán)管制、市場機制及公眾參與, 并不能觸及和促進農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式的革新, “運動式”的農(nóng)地土壤污染治理活動并不具有可持續(xù)性且成本高昂。而農(nóng)村獨特的發(fā)展歷史及“廣而散”的分布狀態(tài), 使得村規(guī)民約在農(nóng)村社會治理中發(fā)揮著極為重要的作用, 這種“自治習慣”在彌補、強化政府對農(nóng)村環(huán)境“末梢治理”的力度同時, 也阻礙和降低了政府“直控式監(jiān)管”、政府環(huán)境政策實施的有效性。[5]加之地方政府及農(nóng)村自治組織財力、物力的有限和技術(shù)的落后, 無力承擔農(nóng)地土壤修復的高成本和高風險, 亦無科學決策能力和合法性權(quán)力引入外源性資本及技術(shù)分擔環(huán)境治理任務(wù), 農(nóng)地土壤污染治理陷入“資金與技術(shù)匱乏、政府與市場失靈”的現(xiàn)實困境。

　　二、引入社會資本:破解農(nóng)地治理困境之公私協(xié)作法律路徑

　　公私協(xié)作 (Public-private Partnership, PPP) , 又稱公私協(xié)作伙伴關(guān)系, 即公共部門為實現(xiàn)特定行政目標或提供公共產(chǎn)品及服務(wù)、與私人部門間所形成的風險共擔及互惠共贏的合作關(guān)系。[6]由于公私協(xié)作特有的責任分擔功能, 有助于減輕國家財政負擔、克服公共服務(wù)供給短缺及降低環(huán)境經(jīng)濟負外部性, 環(huán)境公私協(xié)作成為提升環(huán)境公共服務(wù)及環(huán)境產(chǎn)品供給績效的重要方法, 諸多國家通過推廣公私協(xié)作模式于污染治理領(lǐng)域、促使政府威權(quán)與社會資本融合以提升污染治理績效。

　　值得注意的是, 環(huán)境保護領(lǐng)域內(nèi)公私協(xié)作的有效運作, 需要借力于社會資本的可持續(xù)引入。社會資本的引入是實現(xiàn)多元主體間社會資源充分匯集和優(yōu)化配置的重要途徑, 也是促使政府威權(quán)與市場機制有效運作、實現(xiàn)環(huán)境善治的根本手段。所謂社會資本, 即指存在于社會結(jié)構(gòu)之中、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中的資源 (Embedded Resources) , [7]是一種通過多元主體間的合作來激發(fā)社會活力及提升社會整合度、提高社會運轉(zhuǎn)效率的軟資本。靜態(tài)的理解, 社會資本即社會多元主體間的社會關(guān)系及其所產(chǎn)生的社會資源, 具體包括信任、規(guī)范和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三個組成要素;動態(tài)的來看, 社會資本則是指在具體的社會關(guān)系中所形成和發(fā)展的狀態(tài)及其特征, 具體表征為社會網(wǎng)絡(luò)、信任、行動的共識、規(guī)范等方面。

　　于環(huán)境公私協(xié)作而言, 社會資本的引入, 則指公共部門與私人部門為了實現(xiàn)污染治理目標, 形成了風險共擔、利益共享的信任關(guān)系;并以減少信息成本和不確定性 (如風險) 為目的所制定的規(guī)范, 以最大限度的降低阻礙合作得以進行的因素;而所形成的共享社會資源及其普遍認同和遵守的規(guī)范 (包括正式規(guī)范和非正式規(guī)范) 促使公私部門間所形成的組織網(wǎng)絡(luò)或互動網(wǎng)絡(luò)。著名社會資本理論家羅伯特·普特南曾指出, 由于污染治理行為以保護和實現(xiàn)公共環(huán)境利益為根本目的, 而任何涉及公共利益的公共生活及社會活動, 均面臨著“集體行動之困境”和“公地悲劇之風險”, 因此引導社會成員形成良性公共精神及互惠行為方式是保障公共利益的最佳途徑, [8]而社會資本 (如信任、規(guī)范和合作網(wǎng)絡(luò)) 的性質(zhì)和存量在增強和累積過程中所形成的社會共同體, 將最終決定社會成員的行為方式是傾向“互惠合作”還是“背信棄義”, 良性的社會資本 (高水準的合作、信任、互惠、公民參與和集體福利) 勢必通過良性循環(huán)維持公共利益的最大化及其平衡狀態(tài)。[7]可見, 社會資本的引入, 不僅是充分匯集和利用農(nóng)地土壤污染治理所需的物質(zhì)資本、技術(shù)資本及人力資本的重要實現(xiàn)途徑, 也是維持和實現(xiàn)農(nóng)地土壤污染治理過程中多元主體間信任平等、互惠共贏、積極參與的重要精神引導, 社會資本的引入對于土壤污染治理過程中多元主體間的資源整合和優(yōu)勢互補的實現(xiàn)具有重要的指導意義。

　　現(xiàn)實中, 農(nóng)地資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的承包責任制度, 一定程度上賦予農(nóng)村居民在使用土地資源過程中極大的自由性和靈活性, 但農(nóng)地的分散性和利用的低效性, 及有關(guān)監(jiān)督主體及法律責任的缺位, 使得大量農(nóng)地受到不同程度的損害, 雖然《土地管理法》明確“集體所有土地屬于集體村民所有, 農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會負責經(jīng)營和管理, 對農(nóng)戶的自主經(jīng)營予以承包合同履行的監(jiān)督, 并對公共設(shè)施進行統(tǒng)一安排、使用和調(diào)度”, 但包括村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織在內(nèi)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會, 主要基于土地資源利用的效率及收益的最大化、對農(nóng)戶的土地資源使用行為予以監(jiān)督和管理, 但對于土地資源的不恰當利用行為及土壤污染治理并未預設(shè)法律義務(wù)及法律責任;[9]此外, 以農(nóng)村土地集體所有制為基礎(chǔ)的家庭承包經(jīng)營模式, 在提高農(nóng)戶生產(chǎn)積極性的同時也引發(fā)了集中監(jiān)管和有效問責的新問題, 某種程度上阻卻了“政府威權(quán)管控手段”和“市場機制調(diào)控手段”介入農(nóng)村土地修復的可能性, 致使農(nóng)村土壤問題陷入“無人負責、無人修復”的困境。

　　三、農(nóng)地土壤污染治理公私協(xié)作法律機制的具體建構(gòu)

　　鑒于農(nóng)地土壤問題所呈現(xiàn)復雜特征及潛在的風險因素, 使得公私部門合作過程中多元主體間的利的實現(xiàn)、權(quán)的分配、責的分擔也面臨著較為復雜的制度困境和法律需求, 充分激發(fā)和整合不同多元主體的個體優(yōu)勢及社會資源, 是土壤污染治理困境得以破解的首要前提。故應(yīng)以引導多元主體的積極參與和通力合作為目的、強化多元主體間的信任度和緊密聯(lián)系為手段, 建構(gòu)以“政府引導、平等協(xié)商、協(xié)議規(guī)范”為法律手段和核心內(nèi)容的農(nóng)地土壤污染治理公私協(xié)作法律機制。

　　(一) 政府引導:充分發(fā)揮政府威權(quán)管控的政策優(yōu)勢

　　鑒于環(huán)境公私協(xié)作的根本目的在于改善農(nóng)地土壤環(huán)境質(zhì)量、維持農(nóng)地良好的生態(tài)環(huán)境功能, 政府作為肩負環(huán)境公共管理職責的中心主體, 應(yīng)當充分發(fā)揮對環(huán)境公私協(xié)作的引導作用。于農(nóng)地土壤修復而言, 政府基于農(nóng)地修復具有高成本與低收益的獨特性, 應(yīng)多通過政策引導和政策激勵提高私人主體參與公私協(xié)作的積極性, 同時對私人主體的“私權(quán)力”行使行為予以合理有效的引導和規(guī)范, 降低私人主體偏離農(nóng)地保護公益的損益風險, 確保農(nóng)地修復及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)的行政任務(wù)得以有效。無論是涉及受損生態(tài)功能修復的農(nóng)地污染治理項目, 還是涉及整體農(nóng)地生態(tài)功能維護的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目, 政府都應(yīng)盡可能的予以政策扶持和政策激勵, 為農(nóng)地污染治理公私協(xié)作營造良好的政策環(huán)境。鼓勵具有專業(yè)性的私人部門通過資產(chǎn)租賃等多元化途徑積極有效的參與到農(nóng)地污染治理過程中, 通過環(huán)境補貼、保護鼓勵金、農(nóng)地污染稅費等政策手段促使市場資源再分配、實現(xiàn)市場機制和行業(yè)規(guī)制在農(nóng)地環(huán)境公私協(xié)作過程中充分發(fā)揮其積極作用。[10]如設(shè)立農(nóng)地土壤污染治理專項資金 (基金) , 針對受損農(nóng)地的污染情況及分類統(tǒng)計, 并分別向受損農(nóng)地的所有者、使用者及致?lián)p者收取修復費用, 用于環(huán)境公私協(xié)作的資金投入。此外, 政府在充分引入社會多元資金的同時, 也應(yīng)當加大財政支持, 通過層級財政撥款鼓勵地方政府加強高標準農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綠色開發(fā)、水利及垃圾處理設(shè)施建設(shè)等財政投入力度, 引導農(nóng)村企業(yè)淘汰落后生產(chǎn)工藝、加強技術(shù)改造, 為改善農(nóng)地污染源提供政策扶持和政策引導。

　　(二) 平等協(xié)商:明確公共部門與私人部門的主體地位

　　公共部門與私人部門之間伙伴關(guān)系的有效維系是實現(xiàn)農(nóng)地土壤污染治理公私協(xié)作有效運作的根本保障。而確保公私部門平等地位、及時溝通、有效協(xié)商則是維系公私協(xié)作過程中主體目標一致、利益共享、風險分擔的根本前提。[11]由于農(nóng)地環(huán)境問題具有分散性和復雜性, 農(nóng)地污染治理公私協(xié)作也面臨較大的失敗風險, 尤其應(yīng)當鼓勵公私部門基于充分溝通和有效協(xié)商應(yīng)對融資困境和項目運行風險, 故應(yīng)明確公私部門間平等的法律地位。具體而言, 公共部門與私人部門在農(nóng)地污染治理過程中位于平等地位, 就農(nóng)地污染治理過程中涉及的任務(wù)分配、項目設(shè)定、糾紛解決、權(quán)利救濟等達成合意, 并基于該協(xié)作合意積極的實現(xiàn)雙方主體的任務(wù)分配、義務(wù)履行、責任承擔及利益實現(xiàn)。在農(nóng)地環(huán)境公私協(xié)作過程中, 公私部門間的平等主體地位, 尤其應(yīng)當通過對公共部門的公權(quán)力限制和私人部門的私權(quán)力規(guī)范實現(xiàn)保障。一方面, 公共部門依據(jù)公私部門基于協(xié)作合意而達成的“協(xié)議規(guī)范”, 有限度的行使環(huán)境行政“優(yōu)益權(quán)”, 最大限度的確保私人部門的合法權(quán)益免受侵害, 并盡可能減少政策變更等可能影響農(nóng)地污染治理的行政決策;另一方面, 私人部門應(yīng)當充分、積極發(fā)揮能動性, 在維護農(nóng)地修復目標、環(huán)境公益優(yōu)位保護的前提下實現(xiàn)個體盈利性需求, 當公共利益與個體利益發(fā)生沖突時, 盡可能溝通和協(xié)商的方式緩和矛盾、解決糾紛及實現(xiàn)救濟。

　　(三) 協(xié)議規(guī)范:實現(xiàn)公私主體間風險及利益的合理分配

　　由于土壤環(huán)境問題具有潛伏性、公私協(xié)作中多元利益訴求的根本沖突性, 以農(nóng)地土壤生態(tài)功能修復為最終目標的公私協(xié)作活動難免存在諸多的踐行風險, 除了需要政府以政策引導的手段盡量降低公私協(xié)作的政策風險與運營風險, 還需依賴公共部門與私人部門間的協(xié)議規(guī)范對公私協(xié)作過程中的風險分擔、責任共擔及利益共贏予以充分的規(guī)范和保障。一方面, 政府在制定農(nóng)地土壤污染治理項目計劃時, 應(yīng)當充分考慮農(nóng)地污染治理的修復成本、預計修復狀態(tài)、當?shù)毓娦枨蟮仍O(shè)定修復目標、修復期限及資金預算, 充分降低農(nóng)地污染治理的項目失敗風險和融資風險, 同時預設(shè)政府政策變更風險補償措施, 降低潛在的政策變更風險;同時政府在充分參考有關(guān)專家的論證意見和科學評估后, 適當移轉(zhuǎn)、賦予私人部門相應(yīng)能力的“私權(quán)力”并細化相應(yīng)的責任承擔及風險分擔條款, 確保雙方主體平等、合理的應(yīng)對和防范公私協(xié)作風險。另一方面, 私人部門應(yīng)對積極發(fā)揮能動性、充分發(fā)揮主體優(yōu)勢 (如技術(shù)、管理等專業(yè)性) , 識別和把控農(nóng)地污染治理公私協(xié)作具體過程中的多種潛在技術(shù)風險和融資風險, 及時傳遞相關(guān)的風險識別信息、溝通協(xié)商及時有效的應(yīng)對措施, 將農(nóng)地污染治理的運行風險盡量置于可控范圍內(nèi), 當協(xié)作項目陷入無法調(diào)控的失敗困境中, 依據(jù)各主體的任務(wù)分配狀況和實際執(zhí)行狀況協(xié)商承擔相應(yīng)責任, 當協(xié)作項目進入良性運作過程中, 也依據(jù)各主體的利益訴求和義務(wù)履行狀況分配相應(yīng)的收益, 以促使雙方主體在農(nóng)地污染治理中最大化發(fā)揮主體優(yōu)勢和能力。

　　四、結(jié)語

　　以環(huán)境公私協(xié)作為路徑促進社會資本的持續(xù)引入及良性循環(huán), 為破解農(nóng)地土壤污染治理的資金及技術(shù)困境、完善土壤污染治理法律制度提供了新思路和新方法。公私部門間的風險責任共擔及利益信息共享, 為擴大農(nóng)地土壤環(huán)境治理規(guī)模、分散農(nóng)地土壤治理風險和成本提供了重要保障。鑒于農(nóng)地土壤修復具有高成本和低收益特征, 需強化政府的政策引導及財政扶持。同時, 為確保農(nóng)地生態(tài)功能的優(yōu)位保護, 還需增設(shè)和完善有關(guān)法律以充分調(diào)控和救濟可能發(fā)生的公私協(xié)作糾紛。

　　參考文獻

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