- 相關(guān)推薦
行政指導(dǎo)的法律控制
行政指導(dǎo)的法律控制【1】
摘要行政指導(dǎo)作為政府的新型行政行為,是現(xiàn)代國(guó)家發(fā)展經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化和環(huán)境保護(hù)等事業(yè)的有效手段。
它將在我國(guó)行政管理領(lǐng)域發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
但是,在現(xiàn)實(shí)中,我國(guó)法律缺乏對(duì)行政指導(dǎo)的約束和糾錯(cuò)機(jī)制,而產(chǎn)生的一些合法性的問(wèn)題。
本文將從實(shí)體法、程序法及事后救濟(jì)等方面來(lái)探討對(duì)行政指導(dǎo)的法律控制。
關(guān)鍵詞行政指導(dǎo) 法律控制 程序法控制
行政指導(dǎo)作為在二戰(zhàn)以后才興起的行政管理模式,它是行政主體的一種重要的行為方式,既是“現(xiàn)代行政法中合作、協(xié)商的民主精神的體現(xiàn),也是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈和政府干預(yù)失靈雙重缺陷的一種補(bǔ)救方法”,是“行政機(jī)關(guān)在行政管理事務(wù)日趨專業(yè)化、復(fù)雜化的背景下作出的一種新的行政行為的形式”。
它的廣泛使用,對(duì)于改變我國(guó)政府的形象,促進(jìn)行政民主,降低政府運(yùn)作的成本,增進(jìn)社會(huì)大眾的福利等發(fā)揮了重要的作用。
一、什么是行政指導(dǎo)
我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)行政指導(dǎo)的概念說(shuō)法頗有分歧。
羅豪才教授認(rèn)為:“所謂行政指導(dǎo)是指行政主體在其職責(zé)、任務(wù)或其所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活需要,基于國(guó)家的法律原則和政策,在行政相對(duì)方的同意或協(xié)助下,適時(shí)靈活地采取非強(qiáng)制手段,以有效實(shí)現(xiàn)一定行政目的,不直接產(chǎn)生法律效果的行為。”應(yīng)松年教授認(rèn)為:“行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)所期望的行政狀態(tài),謀求相對(duì)人響應(yīng)而依照法律、政策采取的非權(quán)力行政執(zhí)法活動(dòng)。行政指導(dǎo)是事實(shí)行為�！�
對(duì)于行政指導(dǎo)的認(rèn)識(shí),不能僅僅限于對(duì)現(xiàn)狀的歸納,而應(yīng)該面向依法行政、發(fā)展和服務(wù)行政的未來(lái)。
從上述學(xué)者的觀點(diǎn)可以看出,他們雖然對(duì)行政指導(dǎo)的涵義的理解有所差異,但是對(duì)行政指導(dǎo)是非強(qiáng)制性的,是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人作出的行為,以及行政機(jī)關(guān)作出的行政指導(dǎo)必須在法定的職權(quán)范圍內(nèi),這些的認(rèn)識(shí)是一致的。
二、對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行法律控制的必要性的分析
行政指導(dǎo)從理論上說(shuō)對(duì)行政相對(duì)方?jīng)]有強(qiáng)制力,但只要相對(duì)方接受了行政指導(dǎo),就會(huì)引起某種法律后果。
由于行政指導(dǎo)是與行政職權(quán)有關(guān)的行為,是行政機(jī)關(guān)作出的一種非強(qiáng)制性的行政行為,它不像強(qiáng)制性行政行為那樣對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生直接、即時(shí)的影響,所以就比較容易失去法律必要的監(jiān)督和制約。
這就使行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政指導(dǎo)時(shí),明目張膽地忽視法律,致使行政指導(dǎo)的責(zé)任由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)很難明確,從而出現(xiàn)一些侵犯相對(duì)方權(quán)益的問(wèn)題。
更為重要的是相對(duì)方明明知道行政指導(dǎo)侵犯了自己的權(quán)益,卻不知道到那里去尋求救濟(jì)。
所以,為了與法治行政原則相適應(yīng),就迫切需要對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行法律上的控制,并建立對(duì)行政相對(duì)方的救濟(jì)制度,從而真正實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)的法治化。
此外,行政指導(dǎo)在實(shí)踐操作中,侵犯行政相對(duì)方權(quán)益的事實(shí)大量存在。
在現(xiàn)階段,我國(guó)的行政法規(guī)尚不健全,而行政機(jī)關(guān)卻擁有廣泛的行政自由裁量權(quán),這就導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)利用行政指導(dǎo)侵犯行政相對(duì)人的權(quán)益提供了機(jī)會(huì)。
但由于行政指導(dǎo)一般采用建議、勸告、引導(dǎo)、指示等柔性手段,進(jìn)而比較容易地排除相對(duì)人的抵觸情緒,避免一些不必要的摩擦,從而順利地實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的目的。
行政指導(dǎo)一般是主動(dòng)的、單方面的、未經(jīng)行政相對(duì)方同意就可以實(shí)施的行政行為,具有很強(qiáng)的隱蔽性。
相對(duì)人一般很難區(qū)分行政機(jī)關(guān)作出的行政行為是非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)還是其它強(qiáng)制性的行政行為。
所以,相對(duì)人在現(xiàn)實(shí)情況下一般很難作出選擇,絕大部分的相對(duì)人都會(huì)迫于行政權(quán)力的壓力而服從行政指導(dǎo)。
即使相對(duì)人能夠區(qū)分并作出選擇不接受行政指導(dǎo),但行政機(jī)關(guān)也會(huì)強(qiáng)迫相對(duì)人接受行政指導(dǎo),由此造成的侵犯相對(duì)人權(quán)益的行為,在缺乏行政指導(dǎo)的程序性規(guī)范和救濟(jì)制度的我國(guó),加大了相對(duì)人的取證難度,從而使行政機(jī)關(guān)很容易地逃避法律責(zé)任。
這樣,就為有些行政機(jī)關(guān)為了謀求私人利益而濫用行政指導(dǎo)大開(kāi)方便之門。
同時(shí),使行政指導(dǎo)變?yōu)樾姓畹目赡苄约哟蟆?/p>
這就需要我們的法律加強(qiáng)對(duì)行政指導(dǎo)的控制,只有以法律來(lái)控制行政指導(dǎo)的運(yùn)作,從而明確指導(dǎo)者和被指導(dǎo)者的責(zé)、權(quán)、利,使其與行政法治原則相適應(yīng),才能最終實(shí)現(xiàn)行政指導(dǎo)法治化。
這應(yīng)該是我國(guó)行政法學(xué)界和司法實(shí)踐部門當(dāng)前最緊迫的任務(wù)之一。
三、行政指導(dǎo)的法律控制
我們知道,我們的法律并不承認(rèn)作為非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)可以隨心所欲地進(jìn)行,因此需要解決的問(wèn)題是法律對(duì)行政指導(dǎo)的控制。
我們認(rèn)為,應(yīng)對(duì)行政指導(dǎo)行為進(jìn)行以下三個(gè)方面的法律控制:
(一)對(duì)行政指導(dǎo)的實(shí)體法律控制
行政指導(dǎo)應(yīng)該受到具體的行政行為法規(guī)、規(guī)章的約束。
既然行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)實(shí)施的行政行為中的一種,那它就理應(yīng)受到行政行為法的規(guī)范,我國(guó)的法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章等法律規(guī)范對(duì)行政指導(dǎo)有或多或少的規(guī)定。
如我國(guó)《憲法》第八條第三款規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)利和利益,鼓勵(lì)、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展�！蓖瑫r(shí)第十一條第二款規(guī)定:“國(guó)家通過(guò)行政管理,指導(dǎo)、幫助和監(jiān)督個(gè)體經(jīng)濟(jì)�！钡俏覈�(guó)關(guān)于行政指導(dǎo)的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性法律文件還很少,在整個(gè)法律規(guī)范中所占的比例更小,且這些規(guī)定都是原則性的,在理解上彈性的空間比較大。
故筆者建議立法部門根據(jù)行政指導(dǎo)的靈活性、非強(qiáng)制性特點(diǎn),加強(qiáng)對(duì)行政指導(dǎo)的立法工作。
(二)對(duì)行政指導(dǎo)的程序法控制
行政指導(dǎo)必須通過(guò)程序來(lái)運(yùn)作,程序?qū)嶋H上是引導(dǎo)行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)其價(jià)值目標(biāo)的一條預(yù)設(shè)軌道。
假如缺乏程序,行政指導(dǎo)就不可能正常運(yùn)作,并可能成為行政主體濫用職位權(quán)、肆意侵犯相對(duì)人合法權(quán)益的手段。
因此,對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行程序法控制是不言而喻的,尤其在缺乏行政行為法對(duì)行政指導(dǎo)進(jìn)行規(guī)制的我國(guó),對(duì)行政指導(dǎo)的控制應(yīng)該主要有行政程序法來(lái)進(jìn)行。
這正如有學(xué)者所指出的:“行政指導(dǎo)不僅要滿足目標(biāo)合理,更要注重過(guò)程合理,而合乎理性的行政程序無(wú)疑是法治伸出的無(wú)形之手,駕馭著行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)從過(guò)程到目標(biāo)的理性統(tǒng)一�！�
行政指導(dǎo)程序是行政主體實(shí)施行政指導(dǎo)時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)間和順序。
在我國(guó),筆者認(rèn)為在行政指導(dǎo)中應(yīng)重點(diǎn)建設(shè)與完善下列程序制度:
第一,聽(tīng)證制度。
行政程序中的聽(tīng)證制度,是“指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)中的一種聽(tīng)證制度,即在一定的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的主持下,在有關(guān)利害關(guān)系人的參與下,對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行論證、辯明的程序”。
因此,在行政指導(dǎo)決策過(guò)程中,要逐步形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機(jī)制,從而保證行政指導(dǎo)決策的科學(xué)化、民主化、合理化,提高決策水平和工作效率,這實(shí)質(zhì)上就是聽(tīng)證問(wèn)題。
在我國(guó)擁有作出行政指導(dǎo)職權(quán)的行政機(jī)關(guān),應(yīng)把行政程序中的聽(tīng)證制度應(yīng)用到行政指導(dǎo)中,要把聽(tīng)證制度建設(shè)成為左右政府決策指導(dǎo)的重要力量存在。
第二,信息公開(kāi)與告示制度。
要發(fā)揮行政指導(dǎo)的作用,行政機(jī)關(guān)本身要增強(qiáng)其透明度,最大限度地取得公眾的支持和認(rèn)同。
這樣政府在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等管理中關(guān)于行政指導(dǎo)方面的信息就很容易被行政相對(duì)方所掌握,從而達(dá)到正確引導(dǎo)行政相對(duì)方,保障行政相對(duì)方的權(quán)利,促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的全面發(fā)展。
那么,行政機(jī)關(guān)在每一項(xiàng)行政指導(dǎo)作出之后,就必須及時(shí)向社會(huì)公開(kāi),以增強(qiáng)其透明性。
(三)對(duì)行政指導(dǎo)的事后救濟(jì)
對(duì)行政指導(dǎo)的事后救濟(jì),即要求建立行政指導(dǎo)的責(zé)任救濟(jì)制度,保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。
我國(guó)現(xiàn)存的行政救濟(jì)制度主要有行政復(fù)議、行政訴訟和國(guó)家賠償,對(duì)行政指導(dǎo)采取何種救濟(jì)途經(jīng)應(yīng)具體分析。
有些學(xué)者認(rèn)為,對(duì)行政指導(dǎo)的事后救濟(jì),不宜由行政復(fù)議、行政訴訟的途徑進(jìn)行救濟(jì)。
而應(yīng)該主要采取行政補(bǔ)償和國(guó)家賠償?shù)姆椒?這種觀點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)中無(wú)可操作性。
其中,該觀點(diǎn)認(rèn)為判斷因行政指導(dǎo)而遭受損失時(shí)是應(yīng)給予行政補(bǔ)償還是應(yīng)給予行政賠償,其標(biāo)準(zhǔn)在于行政指導(dǎo)行為是否違法。
而要明確行政機(jī)關(guān)是否違法,要靠什么去認(rèn)定行政機(jī)關(guān)違法,難道要讓行政機(jī)關(guān)自己去承認(rèn)自己的行為違法嗎?這在我國(guó)當(dāng)前的行政體制下是完全不可能的。
故筆者認(rèn)為對(duì)行政指導(dǎo)的事后救濟(jì),應(yīng)主要采取行政復(fù)議和行政訴訟。
第一,行政復(fù)議制度。
對(duì)行政行為進(jìn)行救濟(jì)是行政法中衡平原則的體現(xiàn),而行政指導(dǎo)是行政行為中的一種,是無(wú)可非議的。
在行政指導(dǎo)的救濟(jì)途徑中采用行政復(fù)議制度,它是指接受行政指導(dǎo)的相對(duì)方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)作出的行政指導(dǎo)行為侵犯了其合法權(quán)益,而請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)查,并作出裁決予以救濟(jì)的制度。
行政復(fù)議制度在我國(guó)行政救濟(jì)制度中是比較成熟的一種,行政機(jī)關(guān)作出的行政指導(dǎo)行為侵犯了相對(duì)人的權(quán)益時(shí),相對(duì)人應(yīng)該首先向作出該行政指導(dǎo)行為的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議,通過(guò)上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)作出的行政指導(dǎo)行為進(jìn)行復(fù)議審查。
如果上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為該行政指導(dǎo)行為適用法律依據(jù)錯(cuò)誤或超越職權(quán),以及該行政指導(dǎo)行為明顯不當(dāng)?shù)?上級(jí)行政機(jī)關(guān)決定撤消、變更或確認(rèn)該行政指導(dǎo)行為違法。
這樣,通過(guò)行政復(fù)議,就可以在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決爭(zhēng)議,以此來(lái)糾正違法和不當(dāng)?shù)男姓笇?dǎo)行為,賠償由此給行政相對(duì)方造成的損失。
如果通過(guò)行政復(fù)議,上級(jí)行政機(jī)關(guān)認(rèn)為原行政機(jī)關(guān)作出的行政指導(dǎo)行為適用法律依據(jù)正確、程序合法、內(nèi)容適當(dāng)?shù)?決定維持原行政指導(dǎo)行為的,行政相對(duì)方可以向人民法院提起行政訴訟。
第二,行政訴訟制度。
我國(guó)于1999年11月24日由最高人民法院頒布通過(guò)的《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第一條第四款亦明文規(guī)定了“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為不屬于人民法院行政訴訟法的受案范圍”,從而以法律的形式將行政指導(dǎo)排除在司法救濟(jì)的范圍之外,但是在實(shí)際操作中,行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)指導(dǎo)給相對(duì)方權(quán)益造成損害的事例屢見(jiàn)不鮮,所以,筆者認(rèn)為最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定非強(qiáng)制性的行政指導(dǎo)不可訴,在表達(dá)方面不嚴(yán)密。
帶有強(qiáng)制性的指導(dǎo)不是行政指導(dǎo)而是濫用行政權(quán)力的行為,理應(yīng)屬于行政訴訟的受案范圍。
行政指導(dǎo)行為是由行政機(jī)關(guān)作出的,是行政行為的一種,具有一般行政行為的屬性,其具有事實(shí)上的強(qiáng)制力,并且在實(shí)施過(guò)程中對(duì)相對(duì)方可能造成損害。
這些都為將行政指導(dǎo)納入行政訴訟的受案范圍提供了依據(jù)。
我們知道,現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)作出的有些行政指導(dǎo)行為已經(jīng)直接侵犯相對(duì)方的權(quán)利,且行為與損害結(jié)果之間存在間接的因果關(guān)系,因而其具有可訴性。
基于以上幾點(diǎn),為了使行政相對(duì)人的權(quán)利得到有效的保護(hù)。
所以,就應(yīng)該建立完善的救濟(jì)制度。
有侵權(quán)必然就有救濟(jì),如果沒(méi)有救濟(jì),這就與行政法中的衡平原則相違背,司法救濟(jì)是保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利的最后一道防線。
故將行政指導(dǎo)行為納入到行政訴訟的受案范圍是理所當(dāng)然的。
參考文獻(xiàn):
[1]尹小敏.行政指導(dǎo)的法律控制.寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版).2004(3).
[2]章劍生.行政程序法比較研究.杭州:杭州大學(xué)出版社.1997.
[3]羅豪才.行政法學(xué).北京:北京大學(xué)出版社.2001.
[4]應(yīng)松年.行政行為法.北京:人民出版社.1993.
[5]郭潤(rùn)生,宋功德.論行政指導(dǎo).北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社.1999.
[6]肖陸軍.論行政指導(dǎo)的法治化.中央民族大學(xué)周報(bào).2005-3-2.
環(huán)境行政指導(dǎo)的法律救濟(jì)【2】
摘要環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域出現(xiàn)了國(guó)際化、科技化、倫理化的新趨勢(shì)，政府對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行全面的、綜合的指導(dǎo)成為必要。
但不可否認(rèn)的是因指導(dǎo)而侵害相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)象切實(shí)存在。
如何尋求法律救濟(jì)維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益必須得到重視。
關(guān)鍵詞環(huán)境保護(hù) 環(huán)境行政指導(dǎo) 法律救濟(jì)
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐和理論的不斷發(fā)展，以非強(qiáng)制性為主要特征的行政指導(dǎo)作為一種靈活、有效的行政管理方式，成為現(xiàn)代行政管理的一種重要手段。
行政指導(dǎo)適應(yīng)了行政管理事務(wù)日趨專業(yè)化、復(fù)雜化和民主化的發(fā)展潮流，成為一種新的行政管理行為。
一、環(huán)境行政指導(dǎo)概述
(一)環(huán)境行政指導(dǎo)的概念
新中國(guó)成立后，行政指導(dǎo)就已經(jīng)在我國(guó)存在，但在1978年我國(guó)政府提出有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)理論之后，行政指導(dǎo)才真正發(fā)展起來(lái)。
目前，行政法學(xué)界并未對(duì)行政指導(dǎo)形成統(tǒng)一的定義。
因而可以將行政指導(dǎo)定義為：行政指導(dǎo)是指行政主體基于國(guó)家的法律、政策的規(guī)定而作出的，旨在引導(dǎo)行政相對(duì)人自愿采取一定的作為或不作為，以實(shí)現(xiàn)行政管理目的的一種非強(qiáng)制性的行政行為。
環(huán)境行政指導(dǎo)是行政指導(dǎo)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的運(yùn)用。
我國(guó)關(guān)于環(huán)境行政指導(dǎo)的研究較淺，對(duì)環(huán)境行政指導(dǎo)的概念界定也是各執(zhí)其詞，但是也有一定的共性。
環(huán)境行政指導(dǎo)可以界定為環(huán)境行政主體在其職責(zé)、任務(wù)或所管轄的事務(wù)范圍內(nèi)，為適應(yīng)行政管理之需要，基于國(guó)家的法律原則和政策，在行政相對(duì)人的同意或協(xié)力之下，采取非強(qiáng)制性手段，不直接產(chǎn)生法律效果的行為。
(二)環(huán)境行政指導(dǎo)的特征
環(huán)境行政指導(dǎo)作為環(huán)境行政管理的有益補(bǔ)充具有非強(qiáng)制性、單方性、普遍性、靈活多樣性等特征
1.非強(qiáng)制性，作為環(huán)境行政指導(dǎo)的本質(zhì)特征，非強(qiáng)制性體現(xiàn)了環(huán)境行政指導(dǎo)與其它環(huán)境行政行為的最大區(qū)別。
與強(qiáng)制性的行政命令行為不同，環(huán)境行政指導(dǎo)不具有強(qiáng)制性，主要以指導(dǎo)、勸告、建議、鼓勵(lì)等柔性的非強(qiáng)制性形式進(jìn)行，并輔以利益誘導(dǎo)機(jī)制，向特定行政相對(duì)人施加作用和影響，并謀求其為一定作為或不作為，從而達(dá)到一定行政目的。
環(huán)境行政相對(duì)人本著自愿的原則對(duì)于環(huán)境行政指導(dǎo)，沒(méi)有必須服從的義務(wù)，它對(duì)行政相對(duì)方?jīng)]有強(qiáng)制性。
2.單方性也可稱為主體優(yōu)勢(shì)性，環(huán)境行政主體依據(jù)環(huán)境管理的需要作出環(huán)境行政指導(dǎo)，一經(jīng)作出便告成立。
雖然環(huán)境行政指導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)需要依賴于相對(duì)人的自愿接受，但是不能把環(huán)境行政指導(dǎo)的成立方式與其作用形式相混同。
行政主體單方面的意思表示，就可以決定行政指導(dǎo)的成立。
3.靈活多樣性，環(huán)境行政指導(dǎo)沒(méi)有要求法律明文規(guī)定的方式作出。
因而，行政主體可以采用指導(dǎo)、勸告、建議、告誡等多種指導(dǎo)措施，依據(jù)環(huán)境管理中的需要作出及時(shí)靈活的反應(yīng)。
正因?yàn)榄h(huán)境行政指導(dǎo)的靈活多樣使得在現(xiàn)今的環(huán)境保護(hù)行政管理中，環(huán)境行政指導(dǎo)所起到的有益補(bǔ)充作用越來(lái)越得以體現(xiàn)。
二、現(xiàn)實(shí)中存在的弊端
(一)缺乏法律基礎(chǔ)
我國(guó)現(xiàn)行法律體系中對(duì)行政指導(dǎo)的規(guī)定較少，環(huán)境行政指導(dǎo)是環(huán)境行政主體根據(jù)國(guó)家法律和政策的規(guī)定以及環(huán)境管理中的切實(shí)需要而作出的。
雖然在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中體現(xiàn)了環(huán)境指導(dǎo)，但是環(huán)境行政指導(dǎo)沒(méi)有明確的法律依據(jù)，在一些環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范中并沒(méi)有明確提出環(huán)境行政指導(dǎo)的概念。
不僅如此，在環(huán)境行政指導(dǎo)的運(yùn)行程序方面也沒(méi)有明確的法律依據(jù)。
當(dāng)然，在救濟(jì)手段方面更是如此。
這種情況下，如果環(huán)境行政主體對(duì)環(huán)境管理中出現(xiàn)的情況作出不正確的判斷就有可能導(dǎo)致環(huán)境行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到直接損害。
(二)缺乏公眾參與
一般來(lái)講，環(huán)境行政指導(dǎo)是在自愿原則基礎(chǔ)上輔以一定的誘導(dǎo)機(jī)制。
本著合法履行環(huán)境管理職能，環(huán)境行政主體應(yīng)當(dāng)在作出指導(dǎo)行為之前，進(jìn)行充分的調(diào)研、論證。
但在實(shí)踐中，環(huán)境行政主體僅憑單方的意愿就輕率作出了指導(dǎo)行為，而且行政機(jī)關(guān)作出一項(xiàng)指導(dǎo)行為，應(yīng)將作出的依據(jù)、可行性及預(yù)期的效果公之于眾，使相對(duì)方認(rèn)識(shí)到環(huán)境行政指導(dǎo)事項(xiàng)的可行性及可能帶來(lái)的收益，否則是不會(huì)得到相對(duì)方的認(rèn)可的，指導(dǎo)行為非但不能達(dá)到預(yù)期的效果，甚至還會(huì)與相對(duì)方產(chǎn)生激烈的矛盾沖突。
(三)環(huán)境行政主體自由裁量權(quán)沒(méi)有得到有效約束
基于環(huán)境行政指導(dǎo)在法律規(guī)定中的缺失與不足，環(huán)境行政主體只要是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，根據(jù)環(huán)境管理的需要單方作出指導(dǎo)就使得環(huán)境行政指導(dǎo)成立，這就必然導(dǎo)致環(huán)境行政主體自由裁量權(quán)的濫用，進(jìn)而可能導(dǎo)致法律控制的失靈。
自由裁量權(quán)沒(méi)有得到有效控制還有可能成為做出錯(cuò)誤行政指導(dǎo)的環(huán)境行政主體規(guī)避法律的借口和渠道。
三、法律救濟(jì)途徑
雖然環(huán)境行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性，相對(duì)人本著自愿原則可以接受也可以不接受。
但是，基于對(duì)環(huán)境行政主體的信賴，相對(duì)人往往會(huì)接受指導(dǎo)。
如果產(chǎn)生了不利后果，行政相對(duì)人的合法權(quán)益理應(yīng)得到救濟(jì)。
本文認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面對(duì)環(huán)境行政相對(duì)人的合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，追究相關(guān)環(huán)境行政主體的法律責(zé)任。
(一)環(huán)境行政訴訟
作為環(huán)境行政相對(duì)人保護(hù)合法權(quán)益的最后一道屏障，環(huán)境行政訴訟理應(yīng)保護(hù)環(huán)境行政指導(dǎo)相對(duì)人合法權(quán)益。
我國(guó)《行政訴訟法》確定了行政訴訟的標(biāo)的是具體行政行為，把不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為排除在外。
但行政指導(dǎo)的違法性卻是客觀存在的。
假借行政指導(dǎo)之名而任意行政的行為時(shí)有發(fā)生，行政指導(dǎo)往往成為違法行政行為主體規(guī)避法律責(zé)任的借口。
本文認(rèn)為環(huán)境行政指導(dǎo)畢竟是通過(guò)一個(gè)合法的行政主體基于職權(quán)作出的一種行政行為，相對(duì)人基于信賴保護(hù)而接受指導(dǎo)所導(dǎo)致不利后果的產(chǎn)生理應(yīng)對(duì)相關(guān)行政主體追究法律責(zé)任。
作為環(huán)境行政相對(duì)人保護(hù)合法權(quán)益的最后一道屏障，行政訴訟法應(yīng)該將行政指導(dǎo)納入受案范圍。
因而，本文建議將行政指導(dǎo)納入行政訴訟法的受案范圍，對(duì)我國(guó)行政訴訟進(jìn)行一定的擴(kuò)大，或者在條文中明確增加行政指導(dǎo)作為受案范圍之一。
這個(gè)問(wèn)題是可以得到有效解決的。
(二)環(huán)境行政復(fù)議
行政復(fù)議在現(xiàn)實(shí)行政管理中起著重要的作用，行政復(fù)議不僅審查具體行政行為的合法性還審查具體行政行為的合理性，是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督和糾錯(cuò)的有效手段，并且在一些情況下是行政訴訟的前置程序。
我國(guó)行政復(fù)議法把行政指導(dǎo)排除在外顯然不能有效地對(duì)錯(cuò)誤的行政指導(dǎo)作出監(jiān)督和糾錯(cuò)。
環(huán)境行政指導(dǎo)畢竟是行政主體基于法律規(guī)定和職能而做出的行政行為。
如果出現(xiàn)錯(cuò)誤或者相對(duì)人合法權(quán)益的侵害，也應(yīng)該納入到行政復(fù)議的范圍。
本文認(rèn)為可以將行政復(fù)議作擴(kuò)大化解釋，將行政指導(dǎo)納入受案范圍。
這樣可以在環(huán)境行政主體內(nèi)部對(duì)錯(cuò)誤的環(huán)境行政指導(dǎo)進(jìn)行有效監(jiān)督和糾錯(cuò)，進(jìn)而使得相對(duì)人合法權(quán)益受到保護(hù)。
(三)環(huán)境行政賠償和環(huán)境行政補(bǔ)償
考慮將行政賠償和行政補(bǔ)償作為救濟(jì)手段，以最大限度地減少行政相對(duì)人由于環(huán)境行政指導(dǎo)行為造成的利益損失也是對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)的有效途徑。
環(huán)境主體對(duì)錯(cuò)誤的指導(dǎo)行為應(yīng)該承擔(dān)法律責(zé)任，其形式可以參照行政賠償和行政補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定，減少相對(duì)人利益損失的同時(shí)也有利于激發(fā)相對(duì)人保護(hù)環(huán)境的積極性和對(duì)政府的信賴。
因而，環(huán)境行政機(jī)關(guān)違法做出行政指導(dǎo)行為對(duì)相對(duì)人造成損害，相對(duì)人可以申請(qǐng)行政賠償和行政補(bǔ)償
綜上所述，環(huán)境行政指導(dǎo)的救濟(jì)是環(huán)境行政指導(dǎo)體系不可或少的部分，只有完善的救濟(jì)手段才能更好地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，使得行政主體的信賴保護(hù)不至于變成空談，也有利于激發(fā)相對(duì)人保護(hù)環(huán)境的積極性。
完善環(huán)境行政指導(dǎo)救濟(jì)，進(jìn)而使得環(huán)境行政指導(dǎo)在環(huán)境保護(hù)中起到更加有效的作用是必須得到重視的。
參考文獻(xiàn)：
[1]郭潤(rùn)生，宋功德.論行政指導(dǎo).中國(guó)政法大學(xué)出版社.1999年版.
[2]莫于川.指導(dǎo)救濟(jì)制度研究.法學(xué)家.2004(5).
[3]姜明安主編.行政法與行政訴訟法.北京大學(xué)出版社.1999年版.
[4]彭思彬.行政指導(dǎo)可訴性比較淺析.行政與法.2002(12).
[5]柯堅(jiān).環(huán)境行政指導(dǎo)若干問(wèn)題探析.環(huán)境導(dǎo)報(bào).2001(2).
【行政指導(dǎo)的法律控制】相關(guān)文章：
我國(guó)行政自由裁量權(quán)的法律控制論文10-08
行政成本的控制途徑10-07
煙草煙霧危害控制的指導(dǎo)方案03-25
從法律經(jīng)濟(jì)分析公司控制權(quán)市場(chǎng)的法律規(guī)制論文10-11
淺談我國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制10-08
行政指導(dǎo)實(shí)施方案10-05