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公平與公正待遇研究報(bào)告

時(shí)間:2024-07-02 14:39:37 報(bào)告 我要投稿
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公平與公正待遇研究報(bào)告

  公平與公正待遇作為外資保護(hù)的絕對(duì)待遇標(biāo)準(zhǔn),存在于大多數(shù)國際投資條約中。①它要求東道國保障外國投資者及其投資能得到公平和正義對(duì)待,以避免東道國的貿(mào)易保護(hù)主義或歧視。由于公平與公正待遇內(nèi)容抽象,許多國際投資仲裁庭對(duì)其進(jìn)行廣義解釋,造成投資者與東道國間的不平衡關(guān)系,嚴(yán)重?fù)p害了東道國的外資管理權(quán)。本文擬從公平與公正待遇理論與實(shí)踐層面進(jìn)行分析,尋求破解公平與公正待遇適用困境的因應(yīng)之道。

公平與公正待遇研究報(bào)告

  一、理論內(nèi)涵:公平與公正待遇

  的概念困境與重構(gòu) 公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)自從1948年在《哈瓦那憲章》誕生以來,至今仍無明確的定義。由于該標(biāo)準(zhǔn)可以靈活解釋,便于保護(hù)外國投資,受到發(fā)達(dá)國家的肯定。然而,由于該標(biāo)準(zhǔn)的某些內(nèi)容在適用時(shí)被無限放大,外國投資者動(dòng)輒即以公平與公正待遇起訴東道國,因此受到許多發(fā)展中國家的抵制。

  而發(fā)展中國家則認(rèn)為,只要給予了對(duì)方締約國投資與東道國或任何其他國家的投資以相同的待遇,就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為這種待遇是公平公正的,也即無差別待遇。例如我國有學(xué)者直接肯定公平公正待遇規(guī)范的基本成分正是無差別待遇,只要東道國給予外國人與其國民或其他外國人同等的待遇,即表明這種待遇是公平公正的。只有這樣理解公平公正待遇,才有明確的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)可循,從而成為一個(gè)確定的法律制度。[4](P115)對(duì)此,發(fā)達(dá)國家學(xué)者認(rèn)為公平與公正待遇是規(guī)范的基準(zhǔn),其規(guī)范內(nèi)容將會(huì)隨著個(gè)案的情形有所改變,這一不具有固定規(guī)范內(nèi)容的特性,非但不是公平與公正待遇的弱點(diǎn),反而是其優(yōu)勢(shì)之所在。[5]

  對(duì)于公平與公正待遇與國際最低標(biāo)準(zhǔn)兩者間的關(guān)系,人們也有不同觀點(diǎn)。一部分學(xué)者認(rèn)為公平與公正待遇等于或?qū)儆趪H最低標(biāo)準(zhǔn),在解釋公平與公正待遇時(shí),應(yīng)以國際習(xí)慣法中的具體規(guī)則限定國際最低標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容,即必須符合國家客觀反復(fù)實(shí)踐和主觀法上的確信二要件,才可適用。[6]國外學(xué)者Robinson從發(fā)展中國家的觀點(diǎn),指出公平與公正待遇的用語是典型由發(fā)達(dá)國家所主張的國際最低標(biāo)準(zhǔn)。[7]學(xué)者M(jìn)ann則認(rèn)為,因公平與公正待遇所涵攝的范圍超過國際最低標(biāo)準(zhǔn),并以更客觀的標(biāo)準(zhǔn)提供更大范圍的保護(hù)。所以仲裁法庭在適用公平與公正待遇時(shí),不應(yīng)考慮最低、最高或平均標(biāo)準(zhǔn),而應(yīng)以個(gè)案情形判斷該東道國行為是否公平與公正。公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)被獨(dú)立且自主地(independently and autonomously)理解與適用。[8]Dolzer與Stevens也認(rèn)為,雙邊投資條約訂有公平與公正待遇規(guī)范,即是締約國認(rèn)為將公平與公正待遇規(guī)定為明示的義務(wù)是必要的。如果僅通過規(guī)范東道國所給予外國投資者的待遇應(yīng)符合于國際法,其所訴諸的國際最低標(biāo)準(zhǔn)反而比公平與公正待遇更為模糊。因此可證明公平與公正待遇為一獨(dú)立(self-contained)的待遇標(biāo)準(zhǔn)。[9]此外,Schreuer認(rèn)為雖然公平與公正待遇與國際最低標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系至今仍有爭議,除了在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)中第1105條第1項(xiàng)已建立公平與公正待遇等同于國際最低標(biāo)準(zhǔn)外,在NAFTA體制外的其他情形,尤其是雙邊投資條約,公平與公正待遇的內(nèi)容仍需依其在特定條款的文意決定。除非有相反的明示,否則公平與公正待遇應(yīng)為獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)。[10]

  盡管如此,目前的共識(shí)是,公平與公正待遇是一個(gè)傳統(tǒng)的國際法標(biāo)準(zhǔn)。它受到國家實(shí)踐、學(xué)說和國際法庭判決的肯定。[13]在法律的解釋適用過程中,公正可能包含了平等的概念。公正不僅僅用于判斷法律主體的行為是否符合公正的要求,行為所產(chǎn)生的后果也應(yīng)受到檢驗(yàn)。[14]而公平是一個(gè)過程,是在考慮所有涉及的情形后,衡量利益取舍孰重孰輕的過程。即所謂的符合自然法則的平衡狀態(tài)(a state of physical balance)。公平不僅僅具有與公正相同的含義,也包含了運(yùn)用正義的概念以修正或補(bǔ)充法律的不足。公平在英美法系的作用,是彌補(bǔ)適用法律時(shí)產(chǎn)生不合理或缺乏靈活的情形,公平已經(jīng)受到國際社會(huì)的認(rèn)可,構(gòu)成了國際法的一部分。[15] 近年來,公平與公正待遇的判斷標(biāo)準(zhǔn)逐漸朝向良善治理(good governance)的方向發(fā)展。東道國的行為應(yīng)該具有一致性以避免產(chǎn)生模棱兩可的情形,依據(jù)善意原則而并非基于恣意。[16]根據(jù)良善治理的概念,外國投資者可以合理期待東道國對(duì)于外國投資者的主張會(huì)依照法律正當(dāng)程序做出最終的判斷,東道國采取的政策將遵照非歧視原則及比例原則,以實(shí)現(xiàn)預(yù)定的目標(biāo)。

  二、實(shí)踐態(tài)樣:公平與公正

  待遇的條約規(guī)范 在投資條約的實(shí)踐上,各國對(duì)于是否采用公平公正待遇,有著不同的態(tài)度。當(dāng)前大多數(shù)的國際投資條約都納入了公平與公正待遇條款,但也有一些國家在其雙邊投資條約中,拒絕訂入所謂的公平與公正待遇。例如,羅馬尼亞和我國締結(jié)的雙邊投資條約未提到這一待遇;新加坡在其雙邊投資條約談判中也不予采用。[17]另外,大多數(shù)拉丁美洲國家認(rèn)為公平與公正待遇所展現(xiàn)出的寬泛內(nèi)容與卡爾沃(Calvo)原則不符,而拒絕這一條款。卡爾沃(Carlo Calvo)是一名國際法學(xué)家,曾擔(dān)任過阿根廷外長。1868年,他在自己的《國際法理論與實(shí)踐》一書中提出了著名的卡爾沃(Calvo)原則,即屬于一國領(lǐng)域內(nèi)的外國人同該國國民有同等受到保護(hù)的權(quán)力,不應(yīng)要求更大的保護(hù)。當(dāng)受到任何侵害時(shí),應(yīng)依賴所在國政府解決,不應(yīng)由外國人的本國出面要求任何金錢上的補(bǔ)償。

  在國際投資條約中,公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)可能單獨(dú)規(guī)定或與其他規(guī)范相結(jié)合。國際投資條約中公平與公正待遇單獨(dú)出現(xiàn)的情形并不多見。例如阿根廷與澳大利亞所簽訂的促進(jìn)與保護(hù)投資條約(1995)第3條第1項(xiàng):各締約國應(yīng)在任何時(shí)候確保給予投資公平與公正的待遇。 Article 4 of "Agreement between the Government of Australia and the Government of the Argentine Republic on the Promotion and Protection of Investments" stipulates that: "1. Each Contracting Party shall at all times ensure fair and equitable treatment to investments."國際投資條約將公平與公正待遇與其他規(guī)范相結(jié)合的情形可歸納為四類:公平與公正待遇分別與國際法、充分保護(hù)與安全、最惠國待遇或國民待遇、禁止恣意或歧視結(jié)合。

  第二類將公平與公正待遇義務(wù)與東道國須對(duì)投資提供充分保護(hù)與安全的規(guī)范相結(jié)合。例如,美國模范雙邊投資條約(2004)第5條第1項(xiàng)規(guī)定:各締約國應(yīng)依國際習(xí)慣法給予投資待遇,包括公平與公正待遇與充分保護(hù)與安全。同條第二項(xiàng)則對(duì)公平與公正待遇規(guī)范有非常詳細(xì)的說明。這體現(xiàn)美國所采取的立場(chǎng)為:公平與公正待遇與充分保護(hù)與安全是國際最低標(biāo)準(zhǔn)的一部分。有學(xué)者認(rèn)為國際最低標(biāo)準(zhǔn)僅為外國人保護(hù)相關(guān)規(guī)范的總稱,且其適用范疇并非以外國投資為核心,因此IMS仍未提供公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)更具體的內(nèi)容。[18]

  第四類將公平與公正待遇與禁止東道國恣意(arbitrary)或歧視(discriminatory)措施的規(guī)范相結(jié)合。這一模式如《駐新德里臺(tái)北經(jīng)濟(jì)文化中心與駐臺(tái)北印度―臺(tái)北協(xié)會(huì)間投資促進(jìn)及保護(hù)協(xié)定》(2002)第3條第一項(xiàng)規(guī)定:締約一方領(lǐng)域投資人在締約他方領(lǐng)域內(nèi)的投資及其報(bào)酬,于任何時(shí)候均應(yīng)受到公平及合理的待遇,并享有充分保護(hù)。關(guān)于投資的管理、維護(hù)、使用、權(quán)益或處分,在接受投資方的領(lǐng)域內(nèi)不得以不合理或歧視性措施予以減損。因?yàn)槿绻麞|道國以不合理或歧視性的措施對(duì)待外國投資,該行為本身即可能構(gòu)成違反公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)。

  基于公平與公正待遇在國際投資條約中樣態(tài)的分析,本文認(rèn)為將公平與公正待遇納入投資條約有其積極作用,因?yàn)樗鳛橐粋(gè)基本的標(biāo)準(zhǔn)可以確定條約的基調(diào),也可以作為解釋條約中特定規(guī)定的輔助因素,或者為了填補(bǔ)條約以及有關(guān)的國內(nèi)立法或國家契約的漏洞。理論上,當(dāng)東道國違反了與外國投資者之間的契約,并不會(huì)導(dǎo)致其違反相關(guān)的雙邊投資條約。但在實(shí)踐中,每當(dāng)違約行為發(fā)生或是外國投資者認(rèn)為其受到不公正的待遇,相關(guān)外國投資者便會(huì)以其本國與東道國所簽訂的投資協(xié)議為基礎(chǔ),以公平公正待遇為標(biāo)準(zhǔn)提請(qǐng)國際仲裁。因此,公平與公正待遇成為當(dāng)前國際投資條約中最普遍的內(nèi)容。 三、對(duì)策因應(yīng):中國利用公平與

  由于公平與公正待遇具有靈活而廣泛的含義,外國投資者在遭受損失時(shí)常常訴諸公平與公正待遇,要求東道國負(fù)擔(dān)賠償責(zé)任。我國作為世界最重要的資本輸入國之一,極有可能面臨外國投資者利用公平與公正待遇的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。如果我們不在投資保護(hù)協(xié)議中規(guī)定公平與公正待遇,不對(duì)公平與公正待遇的規(guī)范進(jìn)行研究,就很有可能處于被動(dòng)地位。因此,中國如何通過投資條約對(duì)公平與公正待遇進(jìn)行立法完善,如何利用公平與公正待遇的例外與免責(zé)情形,是我國目前急需解決的重要問題。

  (一)在條約中明確公平與公正待遇的內(nèi)涵

  盡管國際社會(huì)至今對(duì)公平與公正待遇的定義仍存有分歧,然而,在經(jīng)濟(jì)全球化日益深入發(fā)展的今天,公平與公正待遇作為國際投資法中的一個(gè)普遍通行的國際法原則毋庸置疑。因此,中國在改革開放吸引外資過程中,應(yīng)正視公平與公正待遇條款在各種投資協(xié)議中的存在。這就需要我們對(duì)公平與公正待遇的內(nèi)涵做出全面的界定和規(guī)制,以降低該條款產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

  然而,中國在雙邊投資保護(hù)協(xié)議中規(guī)定的公平與公正待遇往往極為簡單,只是在條文中列舉締約國相互之間應(yīng)給予對(duì)方投資公平與公正待遇,而未限定其內(nèi)涵。從條文的具體表述來看,中國簽訂的大多數(shù)雙邊投資保護(hù)協(xié)議中的公平與公正待遇條款一般都是簡單的概括,非;\統(tǒng),很少有對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體的闡釋。如中國與芬蘭協(xié)定(2005年)第3條規(guī)定:“投資待遇:締約一方的投資者在締約另一方的領(lǐng)土內(nèi)的投資應(yīng)始終享受公正及公平的待遇!盵20]由于公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)具有模糊性,可以靈活解釋,如果對(duì)該待遇規(guī)定得過于簡單,將使得外國投資者在國際投資爭端中處于十分有利的地位,而中國作為東道國常常處于被動(dòng)的境地。因此,消除公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)的模糊性,在投資保護(hù)協(xié)議相關(guān)條款明確界定公平與公正待遇的基本內(nèi)涵就成為當(dāng)務(wù)之急。

  因此,我國在與外國的雙邊投資條約中應(yīng)明確,公平與公正待遇的內(nèi)涵應(yīng)該限制在正當(dāng)法律程序、程序公平、不得歧視等傳統(tǒng)程序要素上。此外,在實(shí)體內(nèi)容上,締約國提供公平與公正待遇的義務(wù)應(yīng)主要集中于不得拒絕正義,透明義務(wù),符合合理期待,提供穩(wěn)定與可預(yù)測(cè)的法律架構(gòu)等幾個(gè)方面。這樣就可以使公平公正待遇在解釋和適用時(shí)無論在實(shí)體還是在程序上都有確定的標(biāo)準(zhǔn)可循。[21]賦予公平與公正待遇明確的內(nèi)涵,不但符合我國發(fā)展中國家的現(xiàn)實(shí)定位,而且符合我國維護(hù)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的要求。

  (二)劃清公平與公正待遇和其他待遇標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

  據(jù)筆者統(tǒng)計(jì),中國與外國簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)議對(duì)公平與公正待遇條款做了如下幾種類型的規(guī)定。

  從以上列舉的中國與外國簽訂的雙邊投資保護(hù)協(xié)議所規(guī)定的公平與公正待遇條款類型可知,中國對(duì)公平與公正待遇條款是否具有獨(dú)立的地位還不確定。本文認(rèn)為,中國應(yīng)明確公平與公正待遇條款的獨(dú)立地位,明確將其與其他待遇條款區(qū)分開來。

  第一,中國應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持避免將公平與公正待遇同國際最低待遇標(biāo)準(zhǔn)相混淆。由于公平公正待遇沒有明確的標(biāo)準(zhǔn),因此常常與國際最低標(biāo)準(zhǔn)相互討論,二者的共同性和區(qū)別也沒有定論。[25]當(dāng)認(rèn)為公平與公正待遇等同于國際最低標(biāo)準(zhǔn)時(shí),其各項(xiàng)內(nèi)涵則以國際最低標(biāo)準(zhǔn)為范疇;當(dāng)認(rèn)為公平與公正待遇為獨(dú)立的習(xí)慣法時(shí),其各項(xiàng)內(nèi)涵則須獨(dú)立判斷。中國作為發(fā)展中國家,為了避免發(fā)達(dá)國家濫用國際最低標(biāo)準(zhǔn),用來保證外國人在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的特權(quán)待遇,應(yīng)堅(jiān)持公平與公正待遇為獨(dú)立于國際最低標(biāo)準(zhǔn)待遇的地位。因?yàn)楣脚c公正待遇是抽象的、概括性的“國際最低標(biāo)準(zhǔn)待遇”,[26]依國際習(xí)慣法形成的主客觀要件判斷,這樣的“國際最低待遇”并不存在。否則,極有可能成為干預(yù)他國的手段。 第二,中國應(yīng)將公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)同國民待遇、最惠國待遇等待遇標(biāo)準(zhǔn)區(qū)分開來。理論上,對(duì)于公平與公正待遇與其他待遇標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系,有認(rèn)為公平與公正待遇僅是首要性原則或概括性概念,包括條約中其他所有標(biāo)準(zhǔn)。[27]但從投資條約的用語與司法實(shí)踐來看,多數(shù)仍認(rèn)為公平與公正待遇是獨(dú)立或絕對(duì)性標(biāo)準(zhǔn),而可與其他的相對(duì)性標(biāo)準(zhǔn)相輔相成。[28]將公平與公正待遇與其他待遇和原則混合甚至混淆,使得公平與公正待遇可能要根據(jù)其他待遇和原則來解釋與適用,將極大地增加中國面臨不可預(yù)知的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。因此,在雙邊投資保護(hù)協(xié)議中明確劃清公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)同國民待遇、最惠國待遇等待遇標(biāo)準(zhǔn)是明智之舉。

  (三)在條約中規(guī)定公平與公正待遇適用的例外

  從公平與公正待遇發(fā)展的歷史可知,公平與公正待遇最早并非產(chǎn)生于國際投資領(lǐng)域,它并不是外國投資者用作向東道國索賠的依據(jù)。由于公平與公正待遇含義模糊而靈活,它常常被用來作為國際投資條約中其他條款的補(bǔ)充,起到填補(bǔ)契約漏洞的作用。[29]然而,東道國遭遇經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí),往往會(huì)采取一系列經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控措施來保護(hù)本國經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行,這些措施不可避免會(huì)侵害到外國投資者的利益。[30]一些受到東道國措施影響的外國投資者便依據(jù)公平與公正待遇來向東道國起訴和索賠,即使東道國在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中所采取的措施是合理的,也往往被裁定違反了公平與公正待遇條款。因此,中國有必要在雙邊投資保護(hù)條約中明確規(guī)定適用公平與公正待遇標(biāo)準(zhǔn)的例外情形,明確把國家在處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)中所采取的非歧視措施排除在公平與公正待遇適用的范圍之外。

  此外,從前述公平與公正待遇的規(guī)范內(nèi)容可知,公平與公正待遇是對(duì)東道國的單方義務(wù),并未要求外國投資者應(yīng)負(fù)相對(duì)的義務(wù)。有批評(píng)認(rèn)為,此種公平與公正待遇的單方義務(wù)建構(gòu)了東道國與投資者間不平衡的關(guān)系,尤其是從歷史與國際形勢(shì)來看,東道國相對(duì)于投資者的母國或投資者本身更為經(jīng)濟(jì)上弱勢(shì)。[31]事實(shí)上,當(dāng)東道國違反公平與公正待遇的行為是由于投資者自身的過錯(cuò)所引起時(shí),東道國所應(yīng)負(fù)的責(zé)任也有全部或部分減免的空間。因此,我國應(yīng)注意在雙邊投資保護(hù)協(xié)議中事先排除這種例外責(zé)任,以免造成不必要的訴訟負(fù)擔(dān)。

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