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棚戶(hù)區(qū)改造的財(cái)稅政策論文
棚戶(hù)區(qū)改造的財(cái)稅政策論文【1】
摘 要：棚戶(hù)區(qū)改造不是單純的居民居住區(qū)的翻新，這涉及到棚戶(hù)區(qū)在改造的過(guò)程中各個(gè)方面的問(wèn)題——拆遷、建設(shè)、回遷、管理，文章主要總結(jié)遼寧省棚戶(hù)區(qū)改造的模式、改造后的影響。
遼寧省棚戶(hù)區(qū)改造的模式及經(jīng)驗(yàn)是我國(guó)城市建設(shè)過(guò)程中的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)，減少棚戶(hù)區(qū)改造過(guò)程中存在的諸多矛盾。
文章從財(cái)稅政策的視角提出支持棚戶(hù)區(qū)改造的有效機(jī)制，強(qiáng)調(diào)需進(jìn)一步深化我國(guó)的財(cái)稅體制改革，使財(cái)稅政策在支持棚戶(hù)區(qū)改造的過(guò)程中發(fā)揮長(zhǎng)期性、有效性以及持續(xù)性作用。
關(guān)鍵詞：棚戶(hù)區(qū)改造 遼寧省 財(cái)稅政策
棚戶(hù)區(qū)改造工程，既是有效解決遼寧省遺留下來(lái)的歷史問(wèn)題的舉措，又是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面建設(shè)小康社會(huì)及全面振興遼寧的重大決策，這也與我國(guó)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011-2020)》相吻合。
棚戶(hù)區(qū)的改造，是一項(xiàng)長(zhǎng)期重大的任務(wù)，特別是集中連片特殊困難地區(qū)的改造，這更是一項(xiàng)全新的歷史課題。
到2011年底，遼寧省共改造大面積棚戶(hù)區(qū)1511.4萬(wàn)平方米，建設(shè)2372.6萬(wàn)平方米回遷樓，改善了41.9萬(wàn)戶(hù)142.7萬(wàn)棚戶(hù)區(qū)居民的居住條件。
從而有效地解決了低收入家庭住房困難，增加了棚戶(hù)區(qū)居民的就業(yè)，提高了居民收入水平，使家庭發(fā)生巨變，使整個(gè)遼寧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等各個(gè)方面得到進(jìn)一步發(fā)展，為遼寧老工業(yè)基地加快轉(zhuǎn)型步伐、實(shí)現(xiàn)全面振興注入了新的生機(jī)和活力。
一、推進(jìn)遼寧省棚戶(hù)區(qū)改造的主要模式
遼寧省進(jìn)行棚戶(hù)區(qū)改造所選擇的主要模式是政府主導(dǎo)與市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合模式。
政府主導(dǎo)，就是采取省市區(qū)三級(jí)政府分級(jí)負(fù)責(zé)的辦法，省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)整體規(guī)劃、政策制定等帶全局性的工作，而市級(jí)政府主要負(fù)責(zé)資金籌措、協(xié)調(diào)指揮等工作，區(qū)級(jí)政府就承擔(dān)拆遷、建設(shè)、回遷后管理等具體環(huán)節(jié)工作。
總言之在棚戶(hù)區(qū)改造的過(guò)程中，充分地利用各級(jí)政府與市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)力量，涉及棚戶(hù)區(qū)整體規(guī)劃等工作由政府主導(dǎo)，投資主體多元化：政府、國(guó)企、私企等可以作為投資主體，這樣在拆遷、回遷的環(huán)節(jié)動(dòng)用政府的力量，而建設(shè)的環(huán)節(jié)交給市場(chǎng)(開(kāi)發(fā)商，在這里既可以是國(guó)企，也可以是私企)，這樣就綜合運(yùn)用了行政手段、經(jīng)濟(jì)政策及法律措施來(lái)進(jìn)行棚戶(hù)區(qū)改造。
撫順、本溪、阜新、鐵嶺等市就采取了政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的模式。
在整個(gè)遼寧省的棚戶(hù)區(qū)改造過(guò)程中，14個(gè)市大多都選擇政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的棚戶(hù)區(qū)改造模式，主要原因在于：
1.政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作結(jié)合的模式能在最大的程度上維護(hù)棚戶(hù)區(qū)居民的切身利益。
棚戶(hù)區(qū)房屋的現(xiàn)狀十分復(fù)雜，有的拆遷政策很難適用實(shí)際需要。
如果由開(kāi)發(fā)商作為拆遷主體承擔(dān)棚戶(hù)區(qū)改造任務(wù)，很有可能造成開(kāi)發(fā)商與棚戶(hù)區(qū)居民的對(duì)立，影響整個(gè)改造的進(jìn)程，最終還是要政府出面調(diào)解。
2.政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作能最大限度使用資金。
棚戶(hù)區(qū)改造過(guò)程中，遼寧省打破行業(yè)壟斷，實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)選用施工單位，采用合理地標(biāo)價(jià)法，全方位實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造工程新型的計(jì)價(jià)方式。
3.政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作既能充分整合行政資源，又能有效地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。
在棚戶(hù)區(qū)改造的過(guò)程中，政府能在有限的時(shí)間內(nèi)調(diào)動(dòng)資源為棚戶(hù)區(qū)改造服務(wù)。
比如，各級(jí)消防部門(mén)在政府的帶動(dòng)下，主動(dòng)為棚戶(hù)區(qū)居民服務(wù)，用最短的時(shí)間完成棚戶(hù)區(qū)改造消防審批手續(xù);水電部門(mén)在棚戶(hù)區(qū)建設(shè)期間，為保證工程質(zhì)量、進(jìn)度等問(wèn)題，主動(dòng)墊付資金用于工程臨時(shí)用水電。
4.政府主導(dǎo)能有效、及時(shí)地解決棚戶(hù)區(qū)拆遷、建設(shè)、回遷及管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的矛盾和問(wèn)題。
由于遼寧省棚戶(hù)區(qū)形成的歷史久遠(yuǎn)，涉及房屋產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜，最突出的問(wèn)題就是“偏廈”問(wèn)題。
所謂的“偏廈”，就是棚戶(hù)區(qū)居民很難在其它地方買(mǎi)得起房子，當(dāng)房主的子女長(zhǎng)大成人后，為了解決住房緊張的問(wèn)題，就在原住房的旁邊違規(guī)搭建一些臨時(shí)性的住房，久而久之，一代傳承一代，就這樣形成規(guī)模龐大的、問(wèn)題嚴(yán)重的“偏廈”。
二、推進(jìn)遼寧省棚戶(hù)區(qū)改造產(chǎn)生的積極影響
1.促進(jìn)棚戶(hù)區(qū)居民資產(chǎn)迅速增加，縮小了棚戶(hù)區(qū)居民與非棚戶(hù)區(qū)居民的差距。
通過(guò)對(duì)棚戶(hù)區(qū)的改造，不僅為全省200多萬(wàn)人改善了住房條件，還大大縮小了全省各個(gè)棚戶(hù)區(qū)家庭住房面積、資產(chǎn)等。
遼寧省在回遷安置的過(guò)程中，想盡一切辦法做到棚戶(hù)區(qū)居民“住得進(jìn)”，采取“拆一補(bǔ)一”的措施，適度進(jìn)行補(bǔ)助，尤其是那些特困戶(hù)，使其花較少的錢(qián)就擁有價(jià)值十萬(wàn)元左右的或者甚至價(jià)值幾十萬(wàn)元的住房，家庭財(cái)產(chǎn)增值了十幾倍乃至幾十倍，縮小了貧富差。
2.優(yōu)化了城市的總體規(guī)劃，加速推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)與城市一體化進(jìn)程。
改造前，棚戶(hù)區(qū)居住環(huán)境相當(dāng)惡劣：沒(méi)有像樣的道路、排水系統(tǒng)、垃圾清理系統(tǒng)，以煤炭取暖、做飯，煙霧彌漫。
棚戶(hù)區(qū)改造后，居住環(huán)境得到明顯的改善，垃圾少了，環(huán)境優(yōu)美了，道路也寬闊了。
據(jù)調(diào)查顯示：82.7%的居民認(rèn)為居住區(qū)的噪音下降，70%的居民認(rèn)為飲用水質(zhì)量提高，認(rèn)為綠地增加、景觀改善、住房更舒適、空氣質(zhì)量改善的居民分別是78.7%、89.9%、93%、84.3%。
比如撫順市棚戶(hù)區(qū)拆遷改造拆掉了1萬(wàn)多根居民燃煤的小煙囪，年減少排放燃煤爐灰1.5萬(wàn)噸，煙塵2475噸，二氧化硫1441噸。
3.加快了棚戶(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
通過(guò)棚戶(hù)區(qū)的改造，使得棚戶(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步完善，居民生活更加便利，發(fā)展空間進(jìn)一步增大。
據(jù)調(diào)查顯示，阜新市對(duì)100多條街道的新擴(kuò)建改造，實(shí)現(xiàn)了城市公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的全面改造升級(jí)，建設(shè)了日處理能力1500噸的垃圾無(wú)害處理廠和日處理能力10萬(wàn)噸的污水處理廠，進(jìn)一步增強(qiáng)了城市服務(wù)功能，城市集中供熱率、自來(lái)水普及率、燃?xì)夤⿷?yīng)率分別從棚改前的66%、94%、39.8%提高到目前的95%、97%、64%。
撫順市在各個(gè)棚改新區(qū)建設(shè)過(guò)程中，同步建設(shè)社區(qū)管理基礎(chǔ)設(shè)施總面積達(dá)9.8萬(wàn)平方米，鐵嶺市在新建的社區(qū)內(nèi)建設(shè)供水管網(wǎng)長(zhǎng)72.1公里，排水管網(wǎng)總長(zhǎng)73.81公里，燃?xì)夤芫W(wǎng)總長(zhǎng)82.03公里，供暖管總長(zhǎng)73.61公里，供電線路總長(zhǎng)度80公里，而且新建的社區(qū)內(nèi)道路都采用瀝青混泥土路面，總長(zhǎng)29公里，新道路面積達(dá)58.98萬(wàn)平方米。
通過(guò)完善基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，社區(qū)服務(wù)功能得以全面提升。
三、存在的主要問(wèn)題
1.棚戶(hù)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)不足，政策持續(xù)性有待完善。
遼寧省作為全國(guó)的老工業(yè)基地，由于時(shí)代背景、歷史發(fā)展原因，多年發(fā)展的結(jié)構(gòu)形成了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后、基礎(chǔ)設(shè)施不健全等問(wèn)題。
遼寧省從2005年開(kāi)始，實(shí)施城市集中連片棚戶(hù)區(qū)改造。
但是，一些地市為了追求所謂的政績(jī)，“民生工程”、“一號(hào)工程”難免就變成“形象工程”。
不切實(shí)際地盲目進(jìn)行棚戶(hù)區(qū)改造，造成許多棚戶(hù)區(qū)無(wú)就業(yè)現(xiàn)象;有的地方把棚戶(hù)區(qū)改造簡(jiǎn)單地認(rèn)為是廣場(chǎng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路建設(shè)等，而沒(méi)有建設(shè)相關(guān)的配套設(shè)施，比如學(xué)校、就業(yè)救助中心、社區(qū)管理中心等。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與基本公共服務(wù)的供給不能滿足棚戶(hù)區(qū)居民的需要，有時(shí)還出現(xiàn)搶資源、爭(zhēng)市場(chǎng)的現(xiàn)象。
棚戶(hù)區(qū)社會(huì)保障體系、土地使用與征用機(jī)制、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、財(cái)稅政策及行政管理等制度不配套、不健全。
2.“半棚戶(hù)區(qū)”將會(huì)成為城市化進(jìn)程中的絆腳石。
通過(guò)幾年的努力，遼寧省棚戶(hù)區(qū)改造取得了巨大的成就，棚戶(hù)區(qū)改造進(jìn)程全面推進(jìn)，極大地改善了城市面貌，完善了棚戶(hù)區(qū)設(shè)施的配套建設(shè)，使得棚戶(hù)區(qū)生活質(zhì)量得到極大的提高，同時(shí)還極大促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
但與此同時(shí)，由于許多棚戶(hù)區(qū)內(nèi)居民仍然保留原來(lái)的生活習(xí)慣，土地及行政管理體制還沒(méi)有完全跟上城鎮(zhèn)化步伐，導(dǎo)致棚戶(hù)區(qū)居民空間聚集，許多棚戶(hù)區(qū)在城市與郊區(qū)的邊緣，使得這些棚戶(hù)區(qū)即像城鎮(zhèn)，又像新型農(nóng)村，這種現(xiàn)象就叫做“半棚戶(hù)區(qū)、半城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。
“半棚戶(hù)區(qū)“現(xiàn)象突出地表現(xiàn)為：一是只重視棚戶(hù)區(qū)硬件設(shè)施的配套建設(shè)，忽視社會(huì)保障、棚戶(hù)區(qū)居民的素質(zhì)、子女上學(xué)、居民看病等軟件設(shè)施的建設(shè)。
二是建設(shè)布局缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。
重復(fù)建設(shè)、有些新建的棚戶(hù)區(qū)過(guò)于分散等，這嚴(yán)重浪費(fèi)土地資源，缺乏科學(xué)的規(guī)劃，導(dǎo)致棚戶(hù)區(qū)管理跟不上去。
三是缺乏保障措施。
原來(lái)棚戶(hù)區(qū)居民遷到新建的社區(qū)后，使得新的就業(yè)崗位和生產(chǎn)崗位很難得到滿足，棚戶(hù)區(qū)居民的收入預(yù)期大大減少，其基本生活很難得到保障。
因此，就業(yè)難、社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)低、棚戶(hù)區(qū)居民收益少、社會(huì)保險(xiǎn)程度低等，使得原來(lái)棚戶(hù)區(qū)居民表面上有城市居民身份，實(shí)際上不能過(guò)上城市居民應(yīng)有的體面生活。
這些“半棚戶(hù)區(qū)”現(xiàn)象已經(jīng)成為我國(guó)城市化進(jìn)一步深化發(fā)展的絆腳石。
3.棚戶(hù)區(qū)改造面臨資金困難。
在目前的體制下，棚戶(hù)區(qū)改造資金主要來(lái)源于拍賣(mài)土地所得以及財(cái)政扶持資金。
但是，棚戶(hù)區(qū)改造資金面臨以下幾個(gè)問(wèn)題：第一，棚戶(hù)區(qū)改造資金供給總量不足，供需矛盾突出;第二，金融支持棚戶(hù)區(qū)改造效率比較低，促進(jìn)作用不是特別明顯;第三，金融支持結(jié)構(gòu)比較單一，難以滿足棚戶(hù)區(qū)改造對(duì)資金的需求。
四、進(jìn)一步推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造的財(cái)稅政策思考
經(jīng)過(guò)多年的改造工程，遼寧省棚戶(hù)區(qū)改造具有質(zhì)和量的改善，在量的方面，許多大片集中棚戶(hù)區(qū)被改造，棚戶(hù)區(qū)居民向城市集中和聚集，城鎮(zhèn)空間隨之也越來(lái)越大，越來(lái)越多的棚戶(hù)區(qū)居民變成新型市民;在質(zhì)的方面，通過(guò)棚戶(hù)區(qū)的改造，城市基礎(chǔ)設(shè)施更加完善，棚戶(hù)區(qū)居民生活水平進(jìn)一步提高，棚戶(hù)區(qū)居民與非棚戶(hù)區(qū)居民差距進(jìn)一步縮小。
2005年以來(lái)，財(cái)稅政策在支持遼寧省棚戶(hù)區(qū)改造的過(guò)程中，發(fā)揮了積極的作用。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，就地稅系統(tǒng)而言，全省(不含大連)共減免各項(xiàng)地方稅收3.3億元(營(yíng)業(yè)稅及附加：1.3億元，土地使用稅：1.1億元，契稅：0.6億元，其他0.3億元)。
但是，棚戶(hù)區(qū)改造的進(jìn)程中存在很多市場(chǎng)本身無(wú)法解決的問(wèn)題，這就要求政府積極介入，充分發(fā)揮財(cái)稅政策促進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造的宏觀作用，為此，需要建立健全各項(xiàng)財(cái)政制度，完善公共職能，使財(cái)稅政策更符合棚戶(hù)區(qū)改造的要求，為政府履行職能、改造棚戶(hù)區(qū)提供有力的財(cái)力保障。
1.加速健全并完善財(cái)稅政策對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造的制度供給。
進(jìn)一步完善財(cái)政公共物品供給職能。
加大財(cái)政在棚戶(hù)區(qū)改造過(guò)程中公共物品供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整，全面加大對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造過(guò)程中公益基礎(chǔ)設(shè)施和公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入力度，加大對(duì)棚戶(hù)區(qū)居民子女上學(xué)、棚戶(hù)區(qū)居民看病、棚戶(hù)區(qū)居民文化建設(shè)、棚戶(hù)區(qū)內(nèi)配套設(shè)施等建設(shè)投入，建立適合棚戶(hù)區(qū)改造的公共財(cái)政體系，逐步完善與棚戶(hù)區(qū)改造相對(duì)應(yīng)的稅收優(yōu)惠制度。
建立健全棚戶(hù)區(qū)改造地方稅體系，為棚戶(hù)區(qū)改造提供優(yōu)惠的稅收政策。
不斷完善房產(chǎn)稅、土地稅以及相關(guān)的稅收，加強(qiáng)棚戶(hù)區(qū)改造建設(shè)稅等，環(huán)境保護(hù)、資源等專(zhuān)項(xiàng)稅，使之成為地方稅的主要收入來(lái)源。
2.加大政府財(cái)政對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造制度需求者的投資力度。
要進(jìn)一步提高棚戶(hù)區(qū)改造進(jìn)程中制度需求的整體素質(zhì)。
棚戶(hù)區(qū)居民和市民、當(dāng)?shù)卣仁峭苿?dòng)棚戶(hù)區(qū)改造的主體，棚戶(hù)區(qū)居民在早期為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)做出巨大的貢獻(xiàn)，也是棚戶(hù)區(qū)改造的制度需求者和最大的收益者，政府主導(dǎo)的棚戶(hù)區(qū)改造應(yīng)該加大財(cái)政投入力度，不斷創(chuàng)新政府財(cái)政理念，創(chuàng)造棚戶(hù)區(qū)改造進(jìn)程中文化和諧發(fā)展。
要積極發(fā)展多元文化意識(shí)，樹(shù)立棚戶(hù)區(qū)居民也是基本公共服務(wù)的對(duì)象，促進(jìn)其盡快融入現(xiàn)代城市文明。
另外，要注重區(qū)域差異性發(fā)展，當(dāng)?shù)卣谥贫ㄅ飸?hù)區(qū)該走的財(cái)稅政策時(shí)要適應(yīng)當(dāng)?shù)氐那闆r，又快又好、基本均等地提供財(cái)政公共服務(wù)。
盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡決定了棚戶(hù)區(qū)改造進(jìn)程中有一定的層次性，同樣也決定了制度需求的非一致性，但是政府財(cái)政可以通過(guò)加強(qiáng)政策調(diào)控，按照基本公共服務(wù)基本均等要求，有計(jì)劃有步驟地實(shí)現(xiàn)區(qū)域發(fā)展和棚戶(hù)區(qū)均衡改造。
3.積極構(gòu)建政府財(cái)稅在棚戶(hù)區(qū)改造過(guò)程中生產(chǎn)型社會(huì)保障制度建設(shè)。
棚戶(hù)區(qū)在改造后，棚戶(hù)區(qū)有一部分居民的生活在一定程度上改善了，但是由于住進(jìn)了城市，生活費(fèi)用會(huì)有所提高，為進(jìn)一步提高棚戶(hù)區(qū)居民生活質(zhì)量，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該在已經(jīng)建立起來(lái)的社會(huì)保障體系的基礎(chǔ)上，加快步伐、積極地構(gòu)建生產(chǎn)型社會(huì)保障制度。
積極發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)、廣開(kāi)就業(yè)門(mén)路、創(chuàng)造自主創(chuàng)業(yè)平臺(tái)、增加就業(yè)渠道、增加居民收入預(yù)期等，這是提高城鎮(zhèn)化水平的重要措施，促進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，改善民生、促進(jìn)棚戶(hù)區(qū)與非棚戶(hù)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本舉措。
一是制定財(cái)政支持棚戶(hù)區(qū)與非棚戶(hù)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)化政府的財(cái)政宏觀調(diào)控的引導(dǎo)作用。
盡快制定一系列的政策、措施，對(duì)棚戶(hù)區(qū)與非棚戶(hù)區(qū)關(guān)系進(jìn)行宏觀管理;不斷改革棚戶(hù)區(qū)改造的相關(guān)財(cái)稅政策，以適應(yīng)不斷發(fā)展的新形勢(shì)新情況，加快棚戶(hù)區(qū)與城市的融合力度，理順棚戶(hù)區(qū)與非棚戶(hù)區(qū)的財(cái)政的關(guān)系，為棚戶(hù)區(qū)與非棚戶(hù)區(qū)動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的體制基礎(chǔ)。
二是積極實(shí)施棚戶(hù)區(qū)財(cái)政扶貧開(kāi)發(fā)政策，全面協(xié)調(diào)棚戶(hù)區(qū)與非棚戶(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
努力改善金融服務(wù)機(jī)制，加大對(duì)棚戶(hù)區(qū)扶貧資金投入。
三是建立制度化的棚戶(hù)區(qū)經(jīng)濟(jì)投入機(jī)制。
鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金投入到棚戶(hù)區(qū)改造中，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)吸納棚戶(hù)區(qū)有效勞動(dòng)力。
另外，政府財(cái)政要重點(diǎn)支持棚戶(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管理和維修專(zhuān)項(xiàng)基金，加大棚戶(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等的保護(hù)。
參考文獻(xiàn)：
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2.徐保成等.財(cái)政支農(nóng)政問(wèn)題研究與對(duì)策思考.中國(guó)財(cái)經(jīng)信息資料，2012(13)
棚戶(hù)區(qū)改造涉稅問(wèn)題的研究【2】
摘要：棚戶(hù)區(qū)改造作為黨的民生工程之一，已納入各級(jí)政府的重要工作議程，并提出用3年左右時(shí)間，“讓棚戶(hù)區(qū)百姓住上好房子”。
然而如何動(dòng)員全社會(huì)的力量加快棚改進(jìn)度，來(lái)實(shí)現(xiàn)黨和政府提出的目標(biāo)，有很多政策需要研究制定。
本文通過(guò)實(shí)例，就稅收政策方面加以研究闡述，并提出粗淺建議，以期引起關(guān)注。
關(guān)鍵詞：礦區(qū);棚改;稅收探討
“安得廣廈千萬(wàn)間，大庇天下寒士俱歡顏，風(fēng)雨不動(dòng)安如山”，唐代詩(shī)人杜甫這一千古絕唱，正在淮南礦區(qū)變成美好的現(xiàn)實(shí)。
這種居官思民、擁富憐貧的思想，穿越了千年時(shí)空，至今還閃耀著博愛(ài)的熠熠光輝。
淮南煤礦秉承祖國(guó)優(yōu)秀的傳統(tǒng)文明，以職工的福祉為己念，充分讓職工享受改革和發(fā)展的成果。
然而，隨著棚戶(hù)區(qū)改造規(guī)模的不斷擴(kuò)大，企業(yè)面臨兩難的窘境。
一是棚改不能像房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)那樣，進(jìn)行市場(chǎng)商品化運(yùn)作;二是棚改公益、公共設(shè)施投入不能由棚改困難戶(hù)來(lái)承擔(dān)，企業(yè)投入逐漸增多，負(fù)擔(dān)加重;三是由于國(guó)家政策不明確，棚改涉稅矛盾愈加突出。
稅收作為國(guó)家組織財(cái)政收人的主要形式和工具，調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要杠桿之一，具有維護(hù)國(guó)家政權(quán)和監(jiān)督經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的作用毋庸置疑。
但是，就棚戶(hù)區(qū)改造單個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言，它是利國(guó)利民維護(hù)民生的重要舉措，出臺(tái)免征棚改涉稅政策從法理上理解符合“取之于民用于民”的宗旨。
要實(shí)現(xiàn)“黨和政府要讓棚戶(hù)區(qū)百姓住上好房子” 的目標(biāo)，國(guó)家應(yīng)研究制定棚戶(hù)區(qū)改造稅收扶持和激勵(lì)政策，創(chuàng)造良好的稅收環(huán)境，幫助棚改主體放下包袱、輕裝上陣，加快進(jìn)度。
筆者以淮南礦區(qū)棚改為例，就涉稅政策提出粗淺建議。
一、淮南礦區(qū)棚改現(xiàn)狀
淮南煤礦作為百年老礦，歷史原因遺留下來(lái)的棚戶(hù)區(qū)有78片，棚戶(hù)區(qū)房屋基本上為上個(gè)世紀(jì)50～70年代建造的磚木結(jié)構(gòu)房屋和筒子樓。
由于當(dāng)時(shí)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低，房屋廚衛(wèi)不配套，區(qū)域基本無(wú)排水、道路、活動(dòng)等基礎(chǔ)設(shè)施，加之使用年限已久，破損情況比較嚴(yán)重。
目前多數(shù)已墻體開(kāi)裂，屋面滲漏，安全隱患多。
這些棚戶(hù)區(qū)既威脅居住安全，又影響職工生活質(zhì)量和城市形象。
為徹底改善棚戶(hù)區(qū)職工的居住條件和居住環(huán)境，2003年，淮南煤礦率先啟動(dòng)了安徽省也是行業(yè)規(guī)模最大的棚戶(hù)區(qū)改造工程，提出用10年左右的時(shí)間投資120億元新建約850萬(wàn)㎡住房，拆遷安置棚戶(hù)區(qū)約9萬(wàn)戶(hù)，全部解決煤礦棚戶(hù)區(qū)問(wèn)題。
其中：棚戶(hù)區(qū)改造新建約700萬(wàn)㎡住房，拆遷安置棚戶(hù)區(qū)約7.3萬(wàn)戶(hù);采煤沉陷治理新建150萬(wàn)㎡住房，搬遷安置沉陷區(qū)住戶(hù)約1.7萬(wàn)戶(hù)。
淮南煤礦棚戶(hù)區(qū)改造本著“個(gè)人出資、財(cái)政支持、政策優(yōu)惠、企業(yè)補(bǔ)貼”的原則，由國(guó)家、地方政府、企業(yè)、個(gè)人等共同出資，多渠道籌集資金。
當(dāng)前，隨著棚戶(hù)區(qū)改造逐步完成，企業(yè)在并不富足的情況下已累計(jì)拿出近26億元資金補(bǔ)貼棚戶(hù)區(qū)改造公共和公益設(shè)施建設(shè)。
同時(shí)，由于國(guó)家涉及棚戶(hù)區(qū)改造的“稅費(fèi)”政策不明確，稅企涉稅矛盾愈加突出。
原本應(yīng)由政府主導(dǎo)的棚戶(hù)區(qū)改造工程，企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，反而為“稅費(fèi)”的事“鬧心”不盡合理，挫傷了企業(yè)積極性，阻礙了棚戶(hù)區(qū)改造的進(jìn)度，增加了企業(yè)負(fù)擔(dān)。
棚改讓礦區(qū)“大庇寒士俱歡顏”，企業(yè)因此涉稅“愁眉不展”。
二、棚戶(hù)區(qū)改造涉稅分析
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)棚戶(hù)區(qū)改造涉及“稅費(fèi)”種類(lèi)近20余項(xiàng)，如安置房營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加、土地增值稅、印花稅、契稅、人防費(fèi)、城市建設(shè)配套費(fèi)、渣土處理費(fèi)、墻改基金、白蟻防治費(fèi)、規(guī)劃編制服務(wù)費(fèi)、拆遷管理費(fèi)、圖紙審查費(fèi)、測(cè)量費(fèi)、質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)、工程交易費(fèi)、招標(biāo)代理費(fèi)、勞動(dòng)保護(hù)費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)以及其他等費(fèi)用。
截至目前已發(fā)生棚戶(hù)區(qū)改造工程“稅費(fèi)”近8億元，如果按照現(xiàn)行政策項(xiàng)目完工預(yù)計(jì)要發(fā)生“稅費(fèi)”近13億元，約占實(shí)際投資額的16%左右。
筆者認(rèn)為：
一是棚戶(hù)區(qū)改造工程項(xiàng)目不能等同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)。
棚戶(hù)區(qū)改造以解決棚戶(hù)安居為目的，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的基礎(chǔ)上以盈利為目的，兩者有質(zhì)的區(qū)別。
因此，棚戶(hù)區(qū)改造不能完全參照房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)涉稅政策執(zhí)行。
二是棚戶(hù)區(qū)改造是政府行為，帶有計(jì)劃性。
企業(yè)依據(jù)政府批文實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造，不是市場(chǎng)化行為，也不是完全意義上銷(xiāo)售不動(dòng)產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，而是按照國(guó)家規(guī)定拆遷安置“職工拿一點(diǎn)(資金)”，不完全符合營(yíng)業(yè)稅條例規(guī)定的納稅要件。
因此，棚戶(hù)區(qū)改造安置房收入是對(duì)投入成本的一種補(bǔ)償，帶有集資建房性質(zhì)，按照營(yíng)業(yè)稅稅目征稅，理由不充分。
三是國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)煤炭企業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出：“繼續(xù)采取國(guó)家、地方政府、企業(yè)和個(gè)人共同出資的辦法，解決歷史形成的礦區(qū)危房、棚戶(hù)改造問(wèn)題”，可見(jiàn)棚戶(hù)區(qū)改造的特殊性。
四是最早實(shí)施煤礦棚戶(hù)區(qū)改造的老工業(yè)基地——吉林省，為了妥善處理好棚戶(hù)區(qū)改造涉稅問(wèn)題，印發(fā)《關(guān)于落實(shí)城市棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目地方稅收優(yōu)惠政策的通知》明確規(guī)定，“對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與棚戶(hù)區(qū)改造償還原拆遷面積房屋部分，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，暫不征收營(yíng)業(yè)稅”，可見(jiàn)棚戶(hù)區(qū)改造涉稅處理有先例。
三、礦區(qū)棚改涉稅建議
稅收優(yōu)惠，是指國(guó)家在稅收方面給予納稅人和征稅對(duì)象的各種優(yōu)待的總稱(chēng)。
是政府通過(guò)稅收制度，按照預(yù)定目的，減除或減輕納稅義務(wù)人稅收負(fù)擔(dān)的一種形式。
通過(guò)這種形式可以激勵(lì)棚改主體，加快棚改進(jìn)度，早日實(shí)現(xiàn)職工“安居”的目的，促進(jìn)礦區(qū)和諧穩(wěn)定。
1、免征煤炭企業(yè)棚戶(hù)區(qū)改造安置房收入營(yíng)業(yè)稅。
淮南煤礦棚戶(hù)區(qū)改造工程是國(guó)家發(fā)改委批復(fù)、有中央專(zhuān)項(xiàng)投資補(bǔ)助的項(xiàng)目，同時(shí)也是淮南市舊城改造的重要組成部分。
建議，棚戶(hù)區(qū)改造工程比照吉林省同類(lèi)性質(zhì)棚戶(hù)區(qū)改造工程的做法，“對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)參與棚戶(hù)區(qū)改造償還原拆遷面積房屋部分，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)核準(zhǔn)，暫不征收營(yíng)業(yè)稅”。
2、免征土地增值稅。
淮南煤礦實(shí)施的棚戶(hù)區(qū)改造是一項(xiàng)整體民生工程，符合國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)煤炭企業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》的規(guī)定，不存在土地增值問(wèn)題，建議免于預(yù)征土地增值稅。
3、企業(yè)補(bǔ)貼棚改項(xiàng)目支出應(yīng)允許所得稅前列支。
淮南煤礦棚戶(hù)區(qū)改造本著“個(gè)人出資、財(cái)政支持、政策優(yōu)惠、企業(yè)補(bǔ)貼”的原則，由國(guó)家、地方政府、企業(yè)、個(gè)人等共同出資，多渠道籌集資金。
建議，煤炭企業(yè)棚戶(hù)區(qū)改造工程，企業(yè)補(bǔ)貼資金允許在成本列支，稅前扣除。
4、建議減半征收地方政府出臺(tái)的各項(xiàng)行政事業(yè)性規(guī)費(fèi)，幫助棚改主體減負(fù)，早日完成棚戶(hù)區(qū)改造任務(wù)，實(shí)現(xiàn)礦區(qū)健康穩(wěn)定發(fā)展。
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