論城市規(guī)劃的訴訟特性

　　【論文摘要】針對我國城市規(guī)劃的司法審查制度，通過法理分析，認(rèn)為城市規(guī)劃成果以及城市規(guī)劃制定有著不可訴的訴訟特性。依照我國目前的國情，應(yīng)提倡城市規(guī)劃不可訴。樹立這種觀點將有助于促進(jìn)城市規(guī)劃的公眾參與和立法的創(chuàng)新。

　　【論文關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃 訴訟特性 意義

　　隨著我國城市社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展涉及城市規(guī)劃的訴訟案件日益增多。其中一些案件并不涉及城市規(guī)劃具體行政行為特別是諸如一些 陽光權(quán)’‘，“防噪聲權(quán)’‘一通路權(quán)’‘等法律上相鄰關(guān)系的訴訟案件.這種現(xiàn)象說明了社會公眾對城市規(guī)劃關(guān)注度的日益增強(qiáng)同時也引起了城市規(guī)劃工作者的爭論依法審批的城市規(guī)劃法定圖則是否會構(gòu)成侵權(quán)①:我國是否明確可以對城市規(guī)劃進(jìn)行訴訟②。因而.對此進(jìn)行理論上的透徹分析有著重要的意義。

　　為探討方便本文城市規(guī)劃的定義采用相關(guān)法規(guī)的規(guī)定。即城市規(guī)劃是對一定時期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，土地利用、空間布局以及各項建設(shè)的綜合部署、具體安排和實施管理③。城市規(guī)劃在程序上包括城市規(guī)劃制定(包括編制和審批).城市規(guī)劃的實施管理在形式上包括總體規(guī)劃，分區(qū)規(guī)劃.詳細(xì)規(guī)劃④在內(nèi)容上體現(xiàn)為城市規(guī)劃成果，由規(guī)劃文件和規(guī)劃圖貝}l組成⑤。

　　1.我國城市規(guī)劃的司法審查制度簡述

　　這里的司法審查特指行政訴訟和準(zhǔn)司法的行政復(fù)議。在我國城市規(guī)劃是政府行政機(jī)關(guān)的一項行政職能，因而城市規(guī)劃行政體系與法規(guī)體系包含于國家行政體系和行政法規(guī)體系中。其行政救濟(jì)手段主要有行政訴訟和行政復(fù)議，通過行政訴訟和行政復(fù)議對其合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查。受理審查的機(jī)構(gòu)分別為地方法院和復(fù)議機(jī)關(guān)訴訟所涉及的主要法律依據(jù)有《城市規(guī)劃法》、《行政訴訟法》.《行政復(fù)議法》。按照我國現(xiàn)行法律規(guī)定.地方法院只能受理對行政機(jī)關(guān)具體行政行為的訴訟.而復(fù)議機(jī)關(guān)只能受理對具體行政行為和部分抽象行政行為的審理。部分抽象行政行為指的是法律、法規(guī)和規(guī)章以外的規(guī)范性文件并且只能是在對具體行政行為審理時進(jìn)行附帶審理。訴訟原告(申請人)必須是與城市規(guī)劃有著法律上的利害關(guān)系(權(quán)利義務(wù)關(guān)系)并認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到侵害的人它包括行政相對人和行政相關(guān)人。被告(被申請人)是指原告(申請人)對其城市規(guī)劃不服要求地方法院(復(fù)議機(jī)關(guān))進(jìn)行審查.并由地方法院(復(fù)議機(jī)關(guān))通知參加訴訟(復(fù)議)的行政主體。他必須是做出城市規(guī)劃行為的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。

　　按照我國法理程序意義上的“訴’‘指當(dāng)事人向法院提出的訴訟請求.實體意義上的’‘訴“指當(dāng)事人要求保護(hù)的臺法權(quán)益。”訴訟標(biāo)的“指當(dāng)事人之間爭議的權(quán)利義務(wù)關(guān)系對本文來講指行政主體與公民、法人或其他組織在城市規(guī)劃行政管理過程中產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。訴訟對象’‘也即訴訟標(biāo)的物指權(quán)利義務(wù)關(guān)系所指的對象具體到行政訴訟，它指具體行政行為.

　　2，我國城市規(guī)劃的訴訟特性

　　2.1背景分析

　　從經(jīng)濟(jì)上看我國從計劃經(jīng)濟(jì)到有計劃商品經(jīng)濟(jì)再到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的過程才只有短短的二十幾年‘經(jīng)濟(jì)將長期處于社會主義初級階段。從社會文化看“修身、齊家‘治國、平天下”以及‘國家有難匹夫有責(zé)“的儒家思想深入人心.國家至上一、’公共利益“的價值取向有著深厚的民眾基礎(chǔ)。從行政與法律傳統(tǒng)上看我國屬于典型的大陸法系國家與此相聯(lián)系的行政管理模式采用國家行政優(yōu)先的策略認(rèn)為城市規(guī)劃法是規(guī)劃執(zhí)法機(jī)關(guān)實施管理的法強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的行使。由此可見雖然我國行政體系正從“無限、管理“型政府向.有限服務(wù)“型政府轉(zhuǎn)變，但是由于社會主義初級階段的長期性不管學(xué)術(shù)界如何爭論，我國在行政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中強(qiáng)調(diào)的是效率優(yōu)先兼顧公平“的原則。城市規(guī)劃作為政府的一項重要行政手段肯定無法過度超越我國其他政治經(jīng)濟(jì)文化制度在效率與公平的問題上‘同樣應(yīng)該是選擇‘效率優(yōu)先“。在城市規(guī)劃的“剛性與‘彈性”問題上.在穩(wěn)定性與自由裁量性問題上更應(yīng)該突出’剛性一和穩(wěn)定性以保證城市規(guī)劃的權(quán)威性。

　　2.2法理分析

　　2.2.!從程序上看，城市規(guī)劃的制定屬于一種廣義的立法活動

　　按照法理廣義的立法指法定的國家機(jī)關(guān)制定規(guī)范性法律文件的活動.它具有如下特征川它是國家機(jī)關(guān)的活動;(2)它是國家機(jī)關(guān)的法定職權(quán)活動(3)它是依照法定程序所進(jìn)行的活動(4)它是具有專業(yè)性和技術(shù)性的活動‘(5)它是產(chǎn)生或者變更法的活動。

　　(城市規(guī)劃法}第9條規(guī)定制定城市規(guī)劃的主管部門為各地城市規(guī)劃行政主管部門第12條規(guī)定組織編制部門為所在地憲法。對此，城市規(guī)劃編制辦法第一章總則也做出了相關(guān)規(guī)定.可見城市規(guī)劃制定不僅是國家機(jī)關(guān)的活動而且是法定職權(quán)活動.(城市規(guī)劃法》第21條規(guī)定了城市規(guī)劃的逐級審批制度第22條規(guī)定了調(diào)整和變更的程序‘第28條規(guī)定了公布制度。這些明確規(guī)定城市規(guī)劃制定必須依照法定程序進(jìn)行它是產(chǎn)生或者變更法的活動。城市規(guī)劃編制辦法第二章對各種城市規(guī)劃的表現(xiàn)形式內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定這些規(guī)定體現(xiàn)了城市規(guī)劃制定的專業(yè)性和技術(shù)I性。

　　(城市規(guī)劃法》、開發(fā)區(qū)管理辦法與建制鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理辦法都規(guī)定了城市規(guī)劃的審批程序。從建制鎮(zhèn)的詳細(xì)規(guī)劃到直轄市的總體規(guī)劃都須報上級政府批準(zhǔn).使得這些規(guī)劃成為規(guī)范性的文件.其中較大城市以上的城市規(guī)劃報同級人大常委會審查同意后還應(yīng)報國務(wù)院審批按照(立法法》原理這是政府地方規(guī)章的審批程序因而這些規(guī)劃制定可以視同政府規(guī)章的制定。

　　由此可見.城市規(guī)劃的制定是國家機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)所進(jìn)行的專門活動具有廣義的立法特征屬于廣義的立法活動。按照行政學(xué)和行政訴訟法原理.立法活動不可訴。

　　2.2.2從內(nèi)容看，城市規(guī)劃成果是一種規(guī)范性法律文件

　　規(guī)范性法律文件通常是若干法律規(guī)范的集合即將某一類或相近似的幾類社會關(guān)系的規(guī)定集中于一個有總名稱、貫穿了共同原則的法律文本中。規(guī)范性是指它為人們的行為提供了一個模式、標(biāo)準(zhǔn)和方向。法律性是指它是法定機(jī)關(guān)依法制定的、對人們的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定、并由國家強(qiáng)制力保證實施.

　　首先法律規(guī)定城市規(guī)劃成果包括規(guī)劃文件和規(guī)劃圖則規(guī)劃文件由規(guī)劃文本和附件組成因而在結(jié)構(gòu)上城市規(guī)劃成果體現(xiàn)為文件形式。其次.(城市規(guī)劃法》第10條、第34條分別規(guī)定任何單位和個人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，都得服從城市規(guī)劃所做出的用地調(diào)整。因而在城市規(guī)劃區(qū)所覆蓋的區(qū)域內(nèi)在城市規(guī)劃所確定的期限內(nèi)任何人的城市建設(shè)活動都受到城市規(guī)劃成果的制約.再次.從經(jīng)濟(jì)上看城市規(guī)劃是以規(guī)劃手段對城市資源的總體分配‘它對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)部的不同局部配置的資源肯定不同比如規(guī)定了不同的功能分區(qū)不同的開發(fā)控制條件等。所以人們進(jìn)行城市建設(shè)時其所應(yīng)履行的規(guī)劃上的權(quán)利義務(wù)也肯定不同。最后.雖然城市規(guī)劃內(nèi)容并沒有直接規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任也缺少法律規(guī)范在邏輯結(jié)構(gòu)上的法律后果部分但是實際上它的強(qiáng)制力是通過其他法律規(guī)定來體現(xiàn)的。比如(城市規(guī)劃法》第五章就規(guī)定了違反城市規(guī)劃所應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任.

　　行政法理論認(rèn)為抽象行政行為在兩種意義上使用.一是靜態(tài)意義上的抽象行政行為指行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件r二是動態(tài)的抽象行政行為指行政機(jī)關(guān)制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的活動.按照這兩種意義，城市規(guī)劃的制定和城市規(guī)劃成果均為抽象行政行為。

　　從抽象行政行為的性質(zhì)上看抽象行政行為與具體行政行為相比較.有著調(diào)整范圍的廣泛性以及反復(fù)適用的屬性。城市規(guī)劃也具有相應(yīng)屬性。它的廣泛性在于城市規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)在它所確定的時間空間范圍內(nèi).它對任何人都有法律效力.它的反復(fù)適用性在于城市規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)生效它所確定的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃在規(guī)劃期內(nèi)只要未經(jīng)法定程序修改就一直是城市規(guī)劃實施管理的依據(jù)可以反復(fù)適用。

　　3提倡城市規(guī)劃不可訴

　　當(dāng)然城市規(guī)劃還包括了戰(zhàn)略規(guī)劃概念性規(guī)劃和相關(guān)補充性規(guī)劃以及為實施管理而做的一些決策。按照我國法理這些都屬于行政機(jī)關(guān)不針對特定具體人的抽象行政行為也是不可訴的.當(dāng)然，城市規(guī)劃也包括為實施管理而做的多數(shù)具體行政行為這當(dāng)然是法定可訴的.但基于以上對目前我國國情的分析.應(yīng)提倡城市規(guī)劃不可訴。

　　4意義

　　4,1進(jìn)一步樹立城市規(guī)劃的社會幸福觀

　　既然城市規(guī)劃的制定與成果不可訴那么，行使城市規(guī)劃行政權(quán)利就必須以整個社會的公共利益為目的。1933年(雅典憲法)就倡導(dǎo)在城市規(guī)劃過程中“廣大人民的利益應(yīng)先于私人的利益一⑥。不少學(xué)者也認(rèn)為城市規(guī)劃的核心概念為 面向公共利益的社會幸�！阿摺Ｋ�以城市規(guī)劃應(yīng)大力樹起公共利益優(yōu)先的旗幟.在可持續(xù)發(fā)展的前提下.關(guān)注整體利益讓城市規(guī)劃創(chuàng)造更大的社會幸福。

　　4.2促進(jìn)公眾參與

　　提倡城市規(guī)劃不可訴應(yīng)該保障非政府組織、社會團(tuán)體以及個人的合法利益得到保護(hù)應(yīng)該保障他們的意見有正式的途徑可以反映，同時也應(yīng)保障城市規(guī)劃權(quán)力得到有效的監(jiān)督.這些都需要建立高度的社會公眾參與制度.

　　首先應(yīng)該通過立法加以保障.只有通過立法的途徑才能真正規(guī)范和約束城市規(guī)劃制定和實施管理行為并對違法者進(jìn)行制裁.也才能確立公眾參與的法律地位對公眾參與的主體、內(nèi)容‘時間、形式、程序等進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)定確保公眾參與機(jī)制健康運作。其次城市規(guī)劃的制定者和實施管理者應(yīng)著力做好以下工作:一是大力宣傳城市規(guī)劃。盡力將有關(guān)城市規(guī)劃的基礎(chǔ)知識以及相關(guān)法律法規(guī)宣傳到家喻戶曉，二是提高規(guī)劃透明度.應(yīng)該從規(guī)劃的一開始就讓城市的主人—市民知道將要進(jìn)行的規(guī)劃，而不是閉門造車.等到實施規(guī)劃時才讓他們知道.在這方面深圳市的做法較好。該市立法規(guī)定了城市規(guī)劃某些階段公眾參與的程序。另外在規(guī)劃制定和實施管理過程中的一送規(guī)劃下鄉(xiāng)“.‘顧問規(guī)劃師“等做法也是值得國內(nèi)同行學(xué)習(xí)的.最后社會公眾應(yīng)主動關(guān)心規(guī)劃自覺學(xué)習(xí)有關(guān)規(guī)劃知識.積極參與規(guī)劃.從社會公眾利益出發(fā)對小到門前屋后的街道環(huán)境大到城市道路的建設(shè)再大到城市}h}質(zhì)、規(guī)模以至于城市在區(qū)域中的定位等問題都可以提出自己的見解從而形成“人人為規(guī)劃、規(guī)劃為人人’‘的良性局面避免由于城市規(guī)劃的技術(shù)性和專業(yè)性造成公眾參與只有行內(nèi)人參與.

　　4.3提高行政效率促進(jìn)規(guī)劃立法創(chuàng)新

　　不管是作為立法活動的城市規(guī)劃制定過程還是作為規(guī)范性文件或者抽象行政行為的城市規(guī)劃成果.從行政訴訟法的角度看都是不可訴的.當(dāng)然作為規(guī)范性文件或者抽象行政行為的城市規(guī)劃還存在被行政復(fù)議附帶審查的風(fēng)險.但是由于城市規(guī)劃的制定具有類同于地方政府規(guī)章立法的效力.從維護(hù)社會公共秩序和利益的角度出發(fā).這種審查應(yīng)慎重.并且由于城市規(guī)劃的特殊性行政復(fù)議應(yīng)將其排除在附帶審查的范圍之外.這就要求在立法上應(yīng)有所創(chuàng)新.當(dāng)然.最好的做法是能夠通過立法形式明確規(guī)定城市規(guī)劃不可訴.

　　實際上.一些地方的立法已經(jīng)走在前頭。香港(收回官地條例)明確規(guī)定港府為公共利益出發(fā)的收地‘不因任何人蒙受損失或損害而對官方或任何其他人采取任何法律行動或進(jìn)行任何訴訟一⑧.深圳市(土地征用與收回條例)明確規(guī)定收回土地的決定生效后收地主管部門可以實際占用該地并可視具體情況進(jìn)行處分.雖然收回土地是地地道道的具體行政行為但是前法明示收地不可訴堪稱典范;后法隱含收地不可訴可訴的只能是收地補償決定，也值得稱道.這些立法上的創(chuàng)新保障了城市規(guī)劃的順利實施提高了行政效率.

　　5結(jié)論

　　按照我國法律規(guī)定，由于城市規(guī)劃的制定和成果是抽象行政行為它們是不可訴的。結(jié)合我國目前的國情，應(yīng)進(jìn)一步提倡城市規(guī)劃不可訴。提倡這樣的觀點有重要的城市規(guī)劃意義。

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