- 相關(guān)推薦
治安承包的公共行政民營化合法性
治安承包的公共行政民營化合法性
摘 要 治安承包作為一種新興的治安管理模式，在當(dāng)下中國公共行政民營化浪潮發(fā)展迅猛，一定程度上有效緩解了有限警力與治安形勢嚴(yán)峻之間的矛盾，但也存在法律依據(jù)不足、管理監(jiān)督處于真空等問題。
本文立足于公共行政民營化的視角，通過理論梳理和實踐分析，分析當(dāng)前治安承包中的合法性爭議，以期對當(dāng)前民營化進(jìn)程中治安承包的制度發(fā)展有所裨益。
關(guān)鍵詞 治安承包 民營化 合法性分析
一、引言：治安承包的現(xiàn)象考察
近年來，“治安承包”作為一種新興的治安管理模式正在改變傳統(tǒng)的公共行政運行機(jī)制。
作為執(zhí)行公共行政的有關(guān)政府部門將治安交由民營機(jī)構(gòu)來承包，政府不再直接參與。
對于治安承包，根據(jù)現(xiàn)有新聞報道資料，1996年，山東泰安市農(nóng)村就曾初步“嘗試”，退伍軍人周廣海以每年10800元的價格承包下該市下官莊村治安，因而成為中國“治安承包”第一人。
隨后，“治安承包”之風(fēng)在浙江、陜西、河南等地以各種不同形式蔓延開來。
然而，治安承包從出現(xiàn)至今，社會對其的褒貶之爭就始終沒有停息。
質(zhì)疑者認(rèn)為，治安管理權(quán)作為一種公權(quán)力，只能由國家機(jī)關(guān)行使。
治安管理的承包是政府對其公共職責(zé)的放棄，容易引發(fā)大量的非法行為，甚至還會加劇社會的混亂。
贊同者認(rèn)為，治安承包調(diào)動了公眾參與社會治理的熱情，能夠有效緩解有限警力與治安形勢嚴(yán)峻之間的矛盾。
折中者認(rèn)為，治安承包確實起到了緩解警力不足、維護(hù)社會穩(wěn)定的作用，但也存在法律依據(jù)不足、管理監(jiān)督處于真空等問題，需要在規(guī)范的基礎(chǔ)上審慎運作。
究其核心，治安能否承包的爭議實際上就是公共行政民營化有無界限以及如何判斷并實行的問題。
為此，本文擬對公共行政民營化這一問題以治安承包為切入點進(jìn)行初步探討，以期梳理清楚當(dāng)前民營化進(jìn)程中所存在的合法性問題。
二、民營化概念梳理
(一)民營化的發(fā)展過程綜述
轉(zhuǎn)述章志遠(yuǎn)先生觀點，民營化源于1979年英國撒切爾政府基于新自由主義意識而大刀闊斧地推行一系列激進(jìn)的非國有化運動，這場改革波及英國的電信、電力、民航、燃油、自來水等多個領(lǐng)域。
英國的民營化政策主要采取的是向社會公眾出售國有資產(chǎn)、放松政府管制、通過特許經(jīng)營、合同承包鼓勵私人部門提供可市場化的產(chǎn)品及服務(wù)等形式。
在美國，其民營化的適用范圍極其廣闊，除了公用事業(yè)之外，包括監(jiān)獄管理、戒毒戒酒、消防、鑄幣甚至軍務(wù)在內(nèi)的事項也不同程度地吸收私人部門參與。
受英美民營化成功經(jīng)驗的影響，自上個世紀(jì)80年代中期以來，德、法等西方工業(yè)化國家，日本、韓國等東亞新興工業(yè)化國家，拉美的巴西、智利等發(fā)展中國家都展開了大規(guī)模的民營化改革運動。
環(huán)顧當(dāng)今世界，民營化正以范圍的擴(kuò)大化、方式的多元化及運作的法制化而席卷全球①。
(二)公共行政民營化的類型化分類
公共行政領(lǐng)域涵蓋的內(nèi)容包羅萬象，因而民營化的形式也是多種多樣的。
根據(jù)民營化的先驅(qū)薩瓦斯在其著作《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》一書中所論述的民營化分類標(biāo)準(zhǔn)，民營化按政府在其中所起的作用不同，主要可分為委托授權(quán)、政府撤資、政府淡出三種形式。
德國尤根•葛拉柏通過列舉提出公共行政民營化的分類標(biāo)準(zhǔn)7種類型，布吉提出組織民營化、功能民營化和實質(zhì)民營化的形態(tài)劃分，其對大陸的民營化研究產(chǎn)生了較大影響②。
布吉教授提供的一個較為簡明的分類法，即將民營化分為組織民營化、功能民營化和任務(wù)民營化三大類。
組織民營化指的是通過國家管理或者控股的私法人來完成行政任務(wù)的民營化方式。
由于完成行政任務(wù)的私法人實質(zhì)上是國家以私法形式組織起來的獨立的行政單位，任務(wù)本身仍然保留在國家領(lǐng)域。
功能民營化指的是國家任務(wù)的部分“執(zhí)行責(zé)任”由私人來承擔(dān)的方式，例如由各種形式的行政助手來承擔(dān)部分行政職能。
任務(wù)民營化指的是國家從“執(zhí)行責(zé)任”中抽身而出，完全由私方主體提供特定公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的民營化方式。
由于國家不再負(fù)責(zé)履行該項任務(wù)，該任務(wù)被“真正”地歸于民營，因此任務(wù)民營化又被稱為“實質(zhì)民營化”。
然而令人感到棘手的是，即便在梳理明確了上述發(fā)展沿革及類型分類之后，仍然無法輕易定義公共行政民營化一詞。
在現(xiàn)行法規(guī)中并無“民營化”的用語，其并非為具有確定意義的法律概念。
民營化的實質(zhì)并非政府放棄管制，而是政府管制范圍和方式的調(diào)整，政府管制的范圍主要是制定政策，管制方式應(yīng)當(dāng)以間接調(diào)控為主。
就法律而言，做到經(jīng)濟(jì)性、政策性和法律性的統(tǒng)一是目標(biāo)所在。
三、治安承包的合法性分析
通過以上對于公共行政民營化的分析梳理，即可轉(zhuǎn)向?qū)τ谖覀冊谖恼麻_頭所談到的治安承包的爭議問題。
在討論治安承包合法與否之前，為進(jìn)一步明確治安承包的內(nèi)涵，有必要對現(xiàn)行的種種治安承包模式進(jìn)行分析。
根據(jù)不同治安承包模式所確定的承包內(nèi)容來看，大致可以把它分為兩種類型③：
一為治安防范承包，即只涉及治安防范內(nèi)容的承包，如溫州市甌海區(qū)模式、杭州市下城區(qū)模式等;二為治安管理承包，即承包內(nèi)容不僅涉及治安防范，還涉及部分治安管理內(nèi)容，如寧波鄞州區(qū)模式中治安承包人不僅要進(jìn)行治安巡邏，還要進(jìn)行出租房屋管理、暫住人口登記發(fā)證等。
而接下來我們即可根據(jù)不同種類的治安承包體制做針對性分析。
(一)治安防范承包的合法性分析
治安防范承包中的承包內(nèi)容雖然一般屬于私權(quán)范疇的事項，如糾紛調(diào)節(jié)、對違法犯罪人員的舉報權(quán)和制止權(quán)、對違法犯罪分子的正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)、檢舉權(quán)和扭送權(quán)、治安巡邏等，但其中的治安巡邏卻具有雙重屬性：既屬于公安機(jī)關(guān)的公權(quán)力，又屬于私權(quán)的范疇。
治安巡邏是指公安機(jī)關(guān)及其人民警察為了維護(hù)社會治安而依法組織實施的一種巡查警戒活動;在我國進(jìn)行治安巡邏工作的既有專門巡警隊伍，又有由各種民警、武警和派出所抽調(diào)的警力等組成相對固定的警察隊伍，還包括由民警組織和帶領(lǐng)的群眾性治安聯(lián)防組織。
由此看來，治安巡邏雖屬公權(quán)力的內(nèi)容，但實踐中承包的事項僅限于群眾性治安聯(lián)防組織所實施的事項，為一般管理權(quán)范疇，對于屬于警察權(quán)范疇的強(qiáng)制措施和執(zhí)法活動并沒有納入承包范圍。
因此，對于治安防范承包內(nèi)容的范圍界定應(yīng)從兩個方面出發(fā)：一是治安巡邏;二是治安巡邏之外的治安防范內(nèi)容;對后者進(jìn)行承包是沒有任何爭議的;對于前者中的治安巡防(即群眾性治安巡邏)進(jìn)行承包并沒有牽扯到警察權(quán)的市場化。
在此基礎(chǔ)上的治安防范承包就能作為社會治安防范群防群治的一項新舉措，其存在也才具有真正的合法性。
(二)治安管理承包合法性分析
治安管理是公安機(jī)關(guān)的行政職能，是指公安機(jī)關(guān)依照國家法律和法規(guī)，依靠群眾，運用行政手段，維護(hù)社會治安秩序，保障社會生活正常進(jìn)行的行政管理活動。
具體的治安管理職權(quán)有治安管理命令權(quán)、治安處理決定權(quán)、治安強(qiáng)制權(quán)、治安處罰權(quán)、治安調(diào)解權(quán)、治安獎勵權(quán)等。
治安管理是國家警察機(jī)關(guān)的權(quán)限，涉及公權(quán)力。
《治安管理處罰法》第七條規(guī)定，國務(wù)院公安部門負(fù)責(zé)全國的治安管理工作;縣級以上各級地方人民政府公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的治安管理工作。
也就是說，治安管理是一項維護(hù)人民生命財產(chǎn)安全的執(zhí)法活動，是具有執(zhí)法性質(zhì)的公權(quán)。
根據(jù)法治原則，任何一項行政權(quán)力的取得與讓渡都必須有法律的授權(quán)，這就使治安管理承包內(nèi)容的合法性受到了極大的質(zhì)疑④。
治安管理權(quán)中的一些具體權(quán)利如戶籍管理、暫住人口的登記和發(fā)證、房屋出租管理以及治安調(diào)解權(quán)均屬公權(quán)力，盡管與行政處罰權(quán)等相比缺少國家強(qiáng)制力，但作為公安機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，在未經(jīng)法律明確允許的情況下即通過合同方式將權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)包出去，明顯有違法律保留原則。
其與村民自愿而為的治安防范承包在法律性質(zhì)上存在顯著區(qū)別。
四、治安承包的問題與展望
從本質(zhì)上講，治安承包合同和保安服務(wù)合同具有相同的法律性質(zhì)，均為在一定限定范圍內(nèi)的居民為謀求更高標(biāo)準(zhǔn)的治安環(huán)境，雇傭私營人員承擔(dān)治安防范的工作。
而同時，此舉恰又切合了當(dāng)前一線警力不足現(xiàn)狀，深得政府及公安部門支持，但盡管治安承包改革已經(jīng)取得了一定的成效，但因制度在實施過程中缺乏有效完善的法律支持，在治安承包推行過程中出現(xiàn)了很多亟待解決的問題。
主要包括以下三個方面：
首先，承包主體比較混亂，運行處于無序狀態(tài)。
在目前的幾種治安承包模式下，作為當(dāng)事人雙方的發(fā)包方和承包方仍然比較混亂。
一方面，發(fā)包方包括公安機(jī)關(guān)、物業(yè)管理公司、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、居民委員會、街道綜合治理委員會等多種機(jī)構(gòu)。
在寧波鄞州區(qū)模式中，村委會作為發(fā)包方，卻將不屬于自己職責(zé)范圍的私房出租管理、暫住人口登記等治安管理事項發(fā)包給了承包人，這種做法明顯與現(xiàn)行法律規(guī)范不符。
另一方面，承包方包括保安公司、物業(yè)管理公司等組織以及退伍士兵、居民、村民等個人，在專業(yè)性和規(guī)范性方面都比較欠缺。
從治安承包模式的運作來看，呈現(xiàn)出無序的狀態(tài)，警察機(jī)構(gòu)與民間力量之間的密切合作關(guān)系尚未真正形成⑤。
其次，公安機(jī)關(guān)角色模糊，引發(fā)政府職能錯位。
政府職能的錯位既可能表現(xiàn)為“越位”，也可能表現(xiàn)為“缺位”。
在當(dāng)下的治安承包中，從表面上看，作為發(fā)包方和考核方的公安機(jī)關(guān)既可以進(jìn)行監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)查處理犯罪信息和發(fā)案統(tǒng)計，也可以協(xié)助綜治委組織競標(biāo)、審核承包人資格、對承包人進(jìn)行培訓(xùn)和指導(dǎo)、督促和檢查承包人工作。
但事實上，在推行治安承包之后，公安機(jī)關(guān)往往容易產(chǎn)生“一包了之”的思想，忽略了其作為監(jiān)管者和服務(wù)者的職責(zé)。
最后，承包費用的分?jǐn)偧又亓嗣癖姷呢?fù)擔(dān)。
在當(dāng)下的治安承包實踐中，關(guān)于承包經(jīng)費的來源，雖然各地的具體做法不一，但大多遵循“誰出資，誰受益”、“花錢買平安”的原則。
應(yīng)該說，這種做法與新公共管理運動及治道變革潮流是背道而馳的。
從公共財政理論上來說，政府既然已經(jīng)有了稅收收入，就應(yīng)該為納稅人提供包括公共秩序、公共安全在內(nèi)的最基本的公共服務(wù)。
即便因為某種特殊原因需要吸收民間力量參與治理，所需費用也應(yīng)當(dāng)主要從公共財政收入中支出，不能讓納稅人為治安問題二次付費，否則，政府的公共性就無法得到體現(xiàn)。
治安承包是公共行政民營化浪潮在當(dāng)下中國特定行政領(lǐng)域中的制度表征，其出現(xiàn)本身即體現(xiàn)了公私部門在公共行政事務(wù)治理中的親密合作，體現(xiàn)出傳統(tǒng)的單中心的管理模式向多中心的治理模式的嬗變。
社會對這樣一種有益的改革嘗試應(yīng)當(dāng)保持寬容與理解的姿態(tài)，并通過明確承包事務(wù)范圍、引入績效評估監(jiān)管體系等一系列的規(guī)范措施促使其得到健康的發(fā)展。
注釋：
�、僬轮具h(yuǎn).公共行政民營化的行政法學(xué)思考.政治與法律.2005(5).
②敖雙紅.公共行政民營化法律問題研究.法律出版社.2007.
�、矍耢�.治安承包的理論與實踐.中國人民公安大學(xué)學(xué)報.2003(5).
�、苜Z學(xué)勝.治安承包的理論基礎(chǔ)及合法性分析.江西公安�？茖W(xué)校學(xué)報.2004.5.
�、菡轮具h(yuǎn),郭潔.治安承包協(xié)議的法律性質(zhì)分析――行政法角度的審視.貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報.2005(6).
【治安承包的公共行政民營化合法性】相關(guān)文章：
公共行政學(xué)心得體會范文11-15
治安巡邏方案04-24
社會治安標(biāo)語10-08
治安管理報告11-05
社會治安標(biāo)語11-25
關(guān)于電大開放教育公共行政學(xué)教學(xué)研究的論文10-08
治安巡邏工作總結(jié)07-26
治安責(zé)任保證書09-11
關(guān)于治安表揚信02-06