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分析1990到2000年美國(guó)增加臨時(shí)技術(shù)勞工的原因論文
自戰(zhàn)后以來，特別是在20世紀(jì)90年代，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，美國(guó)政府確立了填密而完善的吸引外籍臨時(shí)技術(shù)勞工的政策體系。它作為當(dāng)代美國(guó)人才吸引戰(zhàn)略中的重要組成部分，為彌補(bǔ)美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)技術(shù)勞工的不足，發(fā)揮了重要作用。在2003-2012年，先后有近2 000萬外籍臨時(shí)技術(shù)勞工進(jìn)入美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)川洲。有鑒于此，美國(guó)學(xué)者紛紛著書立說，但其成果多屬于應(yīng)用性研究。國(guó)內(nèi)學(xué)界，雖然有些成果略有涉及，但深入分析其歷史原因的成果依然鮮見。本文擬從歷史的視角出發(fā)，重點(diǎn)圍繞其與美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)和移民政策改革等方而的變化關(guān)系進(jìn)行分析，以期為我國(guó)吸引外來人才提供借鑒。
一、美國(guó)臨時(shí)技術(shù)勞工計(jì)劃的調(diào)整
窮原竟委，美國(guó)政府引進(jìn)臨時(shí)技術(shù)勞工的政策可溯至1952年移民法。它規(guī)定每年限額中的50%將用于吸引有突出才能的外來人才。此外，它還設(shè)立了H類簽證臨時(shí)勞工計(jì)劃，其中H-1簽證將發(fā)放給美國(guó)需要的技術(shù)勞工，H-2簽證將發(fā)放給美國(guó)短缺的熟練勞工，H-3簽證將發(fā)放給到美國(guó)接受技術(shù)培訓(xùn)的勞工。該計(jì)劃的設(shè)立，一方而標(biāo)志著戰(zhàn)后美國(guó)引進(jìn)外國(guó)臨時(shí)技術(shù)勞工的開始，另一方而，它與1952年移民法中吸引技術(shù)性移民的條款一起，構(gòu)成了戰(zhàn)后美國(guó)人才吸引戰(zhàn)略中的雙軌制度。值得關(guān)注的是，在該計(jì)劃啟動(dòng)后，一直到80年代上半期，每年入境的H-1和H-3簽證勞工并不多，其人數(shù)不過4萬多人。簽證計(jì)劃實(shí)施后，美國(guó)政府審時(shí)度勢(shì)，不斷推出新的計(jì)劃。其中，影響較大之一是1961年調(diào)整了允許外國(guó)公費(fèi)留學(xué)生和訪問學(xué)者入境的簽證計(jì)劃。雖然持J簽證入境者不是可以自由就業(yè)的勞工，而是參與美國(guó)政府認(rèn)可的學(xué)術(shù)或文化交流活動(dòng)的學(xué)者，但因其中許多人是工作多年的科學(xué)家、工程師和教授，其勞動(dòng)成果可以用來創(chuàng)造商業(yè)價(jià)值，因而也具有勞工計(jì)劃的性質(zhì)。另一個(gè)計(jì)劃是美國(guó)在1970年設(shè)立的旨在滿足跨國(guó)公司需要的I二簽證計(jì)劃。它規(guī)定，凡申請(qǐng)專業(yè)技術(shù)崗位者，須在跨國(guó)公司工作1年以上，凡申請(qǐng)基層管理崗位者，須在跨國(guó)公司的同類崗位上工作3年以上。他們?nèi)刖澈蟛荒茏杂删蜆I(yè)，而是在同一公司工作，因而屬“內(nèi)部調(diào)動(dòng)”川。 在以上各項(xiàng)計(jì)劃中，唯H簽證計(jì)劃變數(shù)最大。一方而，其服務(wù)對(duì)象非常龐雜，涉及企業(yè)、高校、非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府部門，因而申請(qǐng)者的職業(yè)背景非常龐雜;另一方而，因其勞工在合同期滿后可以更換雇主，招募過程中的舞弊空間較大，因而社會(huì)垢病不絕于耳。在這種背景下，美國(guó)國(guó)會(huì)在1990年修訂移民法時(shí)對(duì)該計(jì)劃作出調(diào)整:1)將H-1計(jì)劃一分為二，分立H-lA和H-1B簽證計(jì)劃。H-lA簽證是吸引美國(guó)需要的醫(yī)生和護(hù)士，H-1B簽證則用來吸引美國(guó)急需的高學(xué)歷人才，其每年限額6. 5萬人。(2)設(shè)立()類和P類簽證。()類簽證主要是吸引國(guó)際專業(yè)機(jī)構(gòu)認(rèn)可的著名科學(xué)家、工程師和教授。P-1簽證主要發(fā)放給國(guó)際上的著名運(yùn)動(dòng)員和影視明星，P-2簽證用于根據(jù)互惠交換協(xié)議入境的文化人才，而P-3則用于“特別文化表演”的人員川。在1990年移民法生效后，美國(guó)先后與加拿大、墨西哥和澳大利亞等國(guó)家簽訂了自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議，形成了“北美自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃”(TN簽證)、美國(guó)與智利和新加坡自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃(H-1B1簽證)和美國(guó)與澳大利亞自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃(E-3簽證)。入境勞工可在美國(guó)工作3年，合同期滿后可續(xù)簽3年，但最長(zhǎng)不能超過6年。在合同期滿后，若企業(yè)愿意繼續(xù)聘用，可代理申請(qǐng)永久移民資格。這項(xiàng)規(guī)定使臨時(shí)技術(shù)勞工計(jì)劃成為美國(guó)吸引永久}h}技術(shù)人才的有效渠道之一。
在1993年以后，美國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了長(zhǎng)達(dá)118個(gè)月的高速增長(zhǎng)期。尤其是在信息技術(shù)的帶動(dòng)下，技術(shù)人才的需求空前旺盛，H-1B簽證因供不應(yīng)求而被“透支”現(xiàn)象，在1996 - 1998年間連年發(fā)生。這種現(xiàn)象加劇了美國(guó)用人企業(yè)的恐慌心理。在企業(yè)界的推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)會(huì)在1998年規(guī)定，將H-1B簽證的年度限額從6. 5萬提高到n.5萬。然而，在該法案實(shí)施后，美國(guó)技術(shù)勞動(dòng)力的短缺問題未見緩解。1999年6月，當(dāng)年的H-1B限額己用完。若移民局批準(zhǔn)所有申請(qǐng)，2000年限額會(huì)旋即告罄。因此，美國(guó)國(guó)會(huì)在2000年頒布了《21世紀(jì)美國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力法》:<1)在2001-2003年間，H-1B勞工年均限額提高到19. 5萬人。之后，再恢復(fù)到每年6.5萬限額的水平上。2)在50人以上的企業(yè)中，雇傭H-1B勞工人數(shù)不超過1500,26-50人的企業(yè)中不超過12人，20人以下的企業(yè)不超過7人。(3)凡雇傭H-1B勞工的企業(yè)，每雇傭一人，須繳納500美元的簽證費(fèi)、簽證延期費(fèi)(500美元)和更換雇主申請(qǐng)簽證費(fèi)(500美元)。這筆費(fèi)用將用于美國(guó)在校學(xué)生的獎(jiǎng)學(xué)金和勞工在崗培訓(xùn)。該法案生效后，入境的臨時(shí)技術(shù)勞工與日俱增。但在2004年9月，當(dāng)移民局準(zhǔn)備依法回歸每年6.5萬限額的時(shí)候卻發(fā)現(xiàn)，2005年H-1B簽證己被用完川。這意味著在接下來的16個(gè)月內(nèi)，美國(guó)的公司將會(huì)再次受到技術(shù)勞工短缺的掣肘。有鑒于此，美國(guó)國(guó)會(huì)在2005年規(guī)定:在每年6. 5萬限額的基礎(chǔ)上，追加2萬限額，它們將被發(fā)放給在美國(guó)高校獲得學(xué)位的理工科專業(yè)的國(guó)際留學(xué)生。
毋庸諱言，美國(guó)吸引臨時(shí)技術(shù)勞工的計(jì)劃實(shí)施后取得了積極成效，每年入境的技術(shù)勞工逐年遞增。值得關(guān)注的是，在2000年以后，每年入境的臨時(shí)技術(shù)勞工人數(shù)均超過同年入境的永久移民。2002年，入境的臨時(shí)技術(shù)勞工高達(dá)近140萬人，而當(dāng)年入境的永久移民僅為105. 93萬人。在2005年以后，兩者背向發(fā)展加速。到2010年，前者超過了230萬，而后者僅為104萬oo.m}.o}。這些變化，一方而凸顯了臨時(shí)技術(shù)勞工對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義，另一方而也意味著外籍人口移民美國(guó)的方式開始發(fā)生變化，其背后所隱含的更加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)全球化問題，都值得學(xué)界進(jìn)一步研究。
二、美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)需求的拉力
美國(guó)國(guó)會(huì)之所以在90年代不斷擴(kuò)大臨時(shí)勞工計(jì)劃的實(shí)施范圍與規(guī)模，主要原因在于其經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展。特別是以計(jì)算機(jī)為核心的信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，不僅催生了一批新興行業(yè)，而且也使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)煥發(fā)出新的生機(jī)。由于信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用涉及美國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的方方而而，因而它也成為這個(gè)時(shí)期美國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要增長(zhǎng)點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1993-1998年間，美國(guó)各地對(duì)信息和網(wǎng)絡(luò)行業(yè)的投資占全美工業(yè)投資的50%左右，其對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)到1/3以上0。這種非均衡式地投入和產(chǎn)出，導(dǎo)致就業(yè)市場(chǎng)上對(duì)信息與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才的需求異常旺盛。在1990-1995年美國(guó)半導(dǎo)體制造業(yè)崗位從24. 24萬增加到28. 5萬，增長(zhǎng)了1800。計(jì)算機(jī)編程服務(wù)崗位從15. 24萬增加到37. 1萬，增長(zhǎng)了14400。再從這個(gè)時(shí)期美國(guó)信息技術(shù)的龍頭企業(yè)的職員變化看，用“爆炸式地增長(zhǎng)”表述并不為過。在1990-1997年間，美國(guó)在線公司的職員增長(zhǎng)了62.5倍，生產(chǎn)硬盤的瑞德賴特公司為2 4. 8倍，海灣網(wǎng)絡(luò)公司為6. 7倍，戴爾電腦公司為5. 9倍，微軟公司增長(zhǎng)近3倍。如此非同尋常地發(fā)展，構(gòu)成了90年代美國(guó)計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)發(fā)展的縮影。
由于信息技術(shù)就業(yè)市場(chǎng)的潛力巨大、工薪和福利條件之誘人，各類人才趨之若鶩，其中不僅有許多非計(jì)算機(jī)專業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生，而且還有不少未受過正規(guī)學(xué)歷教育的勞工。例如，在1998年，全美計(jì)算機(jī)與信息科學(xué)行業(yè)的就業(yè)人員達(dá)到64. 12萬人以上，其中有1. 6%的人沒有大學(xué)學(xué)歷。在有學(xué)位的63. 10萬人中，勞工專業(yè)背景為計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)的占25. 8 0 o，工商管理專業(yè)占13. 97 0 ，社會(huì)科學(xué)專業(yè)占12. 34 0 o，應(yīng)用數(shù)學(xué)占5. 17 0 o，心理學(xué)占3.8200，經(jīng)濟(jì)學(xué)占3. 5400，教育學(xué)占3. 7600、政治學(xué)占2. 84 0 o，物理學(xué)占2. 20 0 o }'}lg01別。這種窘境的出現(xiàn)，一方而是因?yàn)樾畔⒓夹g(shù)的發(fā)展超出了就業(yè)市場(chǎng)的供給能力;另一方而是因?yàn)槊绹?guó)高校理工科專業(yè)的畢業(yè)生不升反降，導(dǎo)致計(jì)算機(jī)人才需求數(shù)量與每年畢業(yè)生總數(shù)背道而馳。例如，在1990-1996年間，美國(guó)高校獲得學(xué)士以上學(xué)位的人數(shù)增長(zhǎng)了1600，但技術(shù)類專業(yè)的畢業(yè)生下降了5. 100，其中工科專業(yè)減少了3.100，工程技術(shù)專業(yè)下降了1600，計(jì)算機(jī)科學(xué)下降0.600，數(shù)學(xué)為900，物理學(xué)為5 0 o 美國(guó)大學(xué)理工科專業(yè)畢業(yè)生的減少，其原因之一是高校生源急劇萎縮。
到90年代末，美國(guó)有3/4的高中畢業(yè)生在數(shù)理化考試中不及格。更糟糕的是，“許多高中生甚至放棄了努力”，因?yàn)樗麄儏捑肓巳諒?fù)一日的題海練習(xí)。越來越多的學(xué)生選擇了那些就業(yè)路子寬、工薪高的法律、金融和國(guó)際貿(mào)易等專業(yè)。到高中畢業(yè)時(shí)，對(duì)理工科專業(yè)感興趣的學(xué)生少之又少，結(jié)果導(dǎo)致美國(guó)學(xué)歷教育的人才培養(yǎng)鏈上出現(xiàn)了斷層。 由于本土人才的醫(yī)乏，美國(guó)各地屢屢出現(xiàn)企業(yè)搶奪人才的場(chǎng)景。1997年到馬薩諸塞理工學(xué)院招聘畢業(yè)生的公司數(shù)量“超過了當(dāng)年畢業(yè)生的數(shù)量。同年，微軟公司向美國(guó)各地200多所高校派遣了近百名招聘人員，他們通過設(shè)點(diǎn)宣傳，或參加畢業(yè)生就業(yè)洽談會(huì)等方式招攬人才。但是，該公司最終招聘的勞工人數(shù)不到預(yù)期的50 0
而對(duì)這種形勢(shì)，美國(guó)各家智庫在其報(bào)告中不厭其煩地指出，如果政府對(duì)技術(shù)勞工短缺的問題聽之任之，可能會(huì)削弱美國(guó)的技術(shù)發(fā)明、競(jìng)爭(zhēng)力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。令人更加緊迫的是，1996年美國(guó)商業(yè)部的一份報(bào)告中指出，在未來10年間，美國(guó)技術(shù)勞工短缺的現(xiàn)象還會(huì)持續(xù)。其中計(jì)算機(jī)系統(tǒng)分析、計(jì)算機(jī)科學(xué)家和工程師崗位的增幅將超過一倍以上。與此同時(shí)，美國(guó)參議院司法委員會(huì)主席奧倫·哈奇也警告說，多方而的證據(jù)顯示:“在全球市場(chǎng)上，技術(shù)勞工不足己經(jīng)成為制約美國(guó)企業(yè)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)力的主要障礙�！比绻�(lián)邦政府無動(dòng)于衷，美國(guó)的高科技產(chǎn)業(yè)將而臨著“真正的危機(jī)”忍。社會(huì)上的呼吁和國(guó)會(huì)資深議員的表態(tài)，表明國(guó)會(huì)采取立法行動(dòng)己勢(shì)在必行。
三、移民政策的局限性與改革的困境
正當(dāng)美國(guó)社會(huì)各界圍繞如何解決技術(shù)勞工短缺問題而議論紛紛的時(shí)候，1990年移民法實(shí)施后所暴露出的問題及相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革建議，使移民政策改革問題也成為社會(huì)各界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。由于臨時(shí)勞工計(jì)劃孕育于移民政策之中，并伴隨其變遷而不斷完善，加上移民政策對(duì)人才吸引問題重視不足而備受社會(huì)各界批評(píng)，所以，通過改革移民政策，增加人才吸引限額，就成為當(dāng)時(shí)解決技術(shù)勞工短缺的政策選項(xiàng)之一。
追本溯源，在1990年移民法實(shí)施后，其中的“就業(yè)移民”條款作為引進(jìn)技術(shù)人才的主要渠道，在實(shí)踐上卻難如人意。在1993-1998年間，就業(yè)移民的人數(shù)及其所占年度入境移民的比例從16. 26%下降到12 0 o }ls}。這不僅沒有達(dá)到1990年移民法規(guī)定的比例，而且其走勢(shì)與美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背道而馳。由于移民法中旨在解決美國(guó)公民和合法外僑與其外籍雙親、配偶和未成年子女異國(guó)分居的家庭團(tuán)聚限額占總限額的70%以上，入境移民中的低學(xué)歷勞工居多，所以，該條款也成為當(dāng)時(shí)美國(guó)社會(huì)各界的眾矢之的。
當(dāng)時(shí)最先發(fā)難的機(jī)構(gòu)，是依據(jù)1990年移民法成立的“移民政策改革委員會(huì)”。其實(shí)，國(guó)會(huì)決定成立該委員會(huì)，目的是要調(diào)研1990年移民法實(shí)施后所暴露出的問題，然后再由國(guó)會(huì)對(duì)癥下藥，補(bǔ)直罐漏。但在該委員會(huì)向國(guó)會(huì)提交的報(bào)告中，提出了一套全新的移民政策改革方案:(1)將每年入境移民規(guī)模削減至55萬，家庭團(tuán)聚移民從48萬減少至40萬，就業(yè)移民從14萬減少到10萬，難民從9萬多減少到5萬，取消多樣性計(jì)劃之下的5萬移民限額。(2)大量非熟練勞工入境，“不符合國(guó)家利益”，國(guó)會(huì)應(yīng)制定終比其入境的立法。(3)鼓勵(lì)美國(guó)企業(yè)雇傭外籍優(yōu)秀人才。但凡雇傭外籍勞工的企業(yè)，應(yīng)交納一定的管理費(fèi)，用以資助美國(guó)勞工的技術(shù)培訓(xùn)。(4)加強(qiáng)執(zhí)法，打擊非法入境的移民。由于上述方案只是壓縮了每年各項(xiàng)條款中的限額，沒有在結(jié)構(gòu)上改變?cè)械妮p視人才吸引問題的弊端，因而在而世后，引起了美國(guó)社會(huì)各界的激烈反應(yīng)。一些學(xué)者痛批移民政策偏袒了一部分美國(guó)公民的家庭團(tuán)聚而犧牲了經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人才需要的國(guó)家利益，因而它己“成為一項(xiàng)無賴政策。”口忍〕此時(shí)的國(guó)會(huì)也不時(shí)地傳來改革的呼聲，認(rèn)為只有通過吸引更多的技術(shù)勞工，美國(guó)才能保持其“在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和軍事領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)”川。所以，通過改革移民政策，保證技術(shù)勞工供給，是“當(dāng)今美國(guó)工業(yè)而臨的第一號(hào)問題。
然而，長(zhǎng)期困擾美國(guó)的非法移民問題此時(shí)卻再次泛濫。人們?cè)诤粲跫訌?qiáng)邊界安全的同時(shí)，也要求國(guó)會(huì)加快立法步伐，限制外來移民享受各種福利。在1986年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了旨在禁比非法入境、赦免境內(nèi)非法移民的法律之后，到1991年有300多萬人獲得赦免，其中半數(shù)以上居住在加州。加州政府認(rèn)為，由于這些被赦免的非法移民享受了加州政府提供的各種福利保障，引起了加州政府福利支出的增加。為此，加州政府采取了兩項(xiàng)措施，一是狀告聯(lián)邦政府，認(rèn)為它在赦免非法移民后，并沒有對(duì)非法移民所在地區(qū)予以相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)償;二是在1994年1月舉行公民表決，通過了具有加州憲法性質(zhì)的“187號(hào)”決議，禁比非法移民享受州政府提供的各種社會(huì)服務(wù)。在此時(shí)的美墨邊界，試圖非法入境的外籍人與日俱增。每年因偷越國(guó)境而被扣押的外籍人從1991年的119. 7萬上升到1997年的153. 6萬的高度比〕。此時(shí)，美國(guó)國(guó)內(nèi)究竟有多少非法移民，無人知曉，但各方的猜測(cè)是接近1 000萬人。一些媒體在批評(píng)美國(guó)政府無所作為的同時(shí)，發(fā)出了“向非法移民問題開戰(zhàn)”的倡議。美國(guó)國(guó)會(huì)經(jīng)過激烈的辯論后于1996年規(guī)定:(1)禁非法移民享受美國(guó)的各種福利。(2)成立新的調(diào)查局，加強(qiáng)對(duì)外籍人非法定居和就業(yè)的打擊力度。3)擴(kuò)大邊境執(zhí)法隊(duì)伍，建立非法入境者信息庫，徹底堵死非法入境的途徑。
在 1996年法案生效后，美國(guó)國(guó)會(huì)并未立即著手移民政策的改革問題，而是繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)管理移民事務(wù)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，目的是要徹底解決非法入境的問題。所以，國(guó)會(huì)經(jīng)過兩年多的調(diào)查和醞釀，在1999年頒布了《移民改組與改進(jìn)法》，將隸屬于司法部的移民與歸化局一分為二，設(shè)立了移民服務(wù)局和移民執(zhí)法局。前者負(fù)責(zé)簽證、入籍和難民入境的審批問題，后者主要負(fù)責(zé)邊境巡防、遣返或驅(qū)逐境內(nèi)的非法移民少〕。到此時(shí)為比，雖然外籍人非法入境的問題得到一定程度的遏制，但關(guān)于美國(guó)國(guó)內(nèi)非法移民的去留、吸引人才與家庭團(tuán)聚條款的關(guān)系等問題，依然未拿出萬全之策。由于企業(yè)繼續(xù)施壓，要求增加技術(shù)勞工限額;需要農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的西部農(nóng)場(chǎng)主要求以相對(duì)寬松的條件，赦免境內(nèi)非法移民，以墨西哥裔為代表的少數(shù)民族反對(duì)任何旨在削減家庭團(tuán)聚限額的主張。凡此種種，都表明任何一項(xiàng)移民法條款的背后，是不同利益集團(tuán)之間盤根錯(cuò)節(jié)的利益訴求。在國(guó)會(huì)跌宕起伏的政治交鋒中，因各方固執(zhí)己見，結(jié)果使20世紀(jì)90年代中期開始的以增加技術(shù)勞工為話題的移民政策改革卻變得遙遙無期了，通過移民政策改革來增加技術(shù)勞工供給的政策選項(xiàng)己不復(fù)存在。
四、H-1H簽證計(jì)劃:美國(guó)的最佳選擇
在20世紀(jì)90年代，美國(guó)國(guó)會(huì)之所以頻繁調(diào)整H-1B簽證計(jì)劃，是因?yàn)樵谒械呐R時(shí)勞工計(jì)劃中，它是最合適的選項(xiàng)。從當(dāng)時(shí)美國(guó)的臨時(shí)技術(shù)勞工計(jì)劃看，大部分都有很強(qiáng)的針對(duì)性和專項(xiàng)性，應(yīng)用范圍比較狹窄。例如，北美自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃、美國(guó)與智利和新加坡自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃和美國(guó)與澳大利亞自貿(mào)區(qū)勞工計(jì)劃，都不適用于未與美國(guó)達(dá)成同類協(xié)議的國(guó)家。至于“國(guó)際文化交流計(jì)劃”和注重民族特性的“特別文化計(jì)劃”，其入境者不屬于當(dāng)時(shí)美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)急需的人才類型。在剩余的其他計(jì)劃中，例如，為外籍勞工提供技術(shù)培訓(xùn)的計(jì)劃、據(jù)國(guó)際條約到美國(guó)進(jìn)行商業(yè)和投資活動(dòng)的計(jì)劃、跨國(guó)公司的勞工計(jì)劃以及宗教職業(yè)工作者計(jì)劃，其入境勞工要么是因?yàn)楣俜絽f(xié)議的限制而不能在就業(yè)市場(chǎng)上自由流動(dòng)，要么是計(jì)劃本身和勞工技術(shù)的局限性而缺乏社會(huì)推廣價(jià)值。相比之下，唯有H-1B勞工計(jì)劃具有廣泛的社會(huì)推廣價(jià)值:(1)該計(jì)劃未設(shè)行業(yè)限制，其入境勞工可以滿足任何企業(yè)的用人需求。(2)在各項(xiàng)勞工計(jì)劃中，該計(jì)劃是設(shè)有限額上限的計(jì)劃之一。美國(guó)國(guó)會(huì)這樣做的目的，就是為了保護(hù)美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)的有序運(yùn)作和本土勞工的就業(yè)權(quán)益。(3)在雇傭方法、程序和具體環(huán)節(jié)上，該計(jì)劃的靈活性程度較高。所以，美國(guó)國(guó)會(huì)在修改H-1B計(jì)劃的同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化了雇傭環(huán)節(jié)上的規(guī)范性，避免其對(duì)美國(guó)勞工在工作條件、工資水平和福利等方而產(chǎn)生消極影響。
在更深層的意義上，H-1B簽證計(jì)劃在美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)上有著賴以生存的社會(huì)基礎(chǔ)。首先，在1973年石油危機(jī)引發(fā)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)之后，美國(guó)的"I晦時(shí)勞工就業(yè)經(jīng)歷了爆炸性的增長(zhǎng)”。到1995年，美國(guó)17歲以上的勞工中，35%是臨時(shí)勞工(或短期合同工戶。美國(guó)臨時(shí)勞工人數(shù)的暴漲，源于美國(guó)企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)升級(jí)。為應(yīng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，各地企業(yè)加快了生產(chǎn)的智能化進(jìn)程，結(jié)果不僅導(dǎo)致大量傳統(tǒng)就業(yè)崗位消失，而且還出現(xiàn)了有的美國(guó)學(xué)者描述的情景:“先進(jìn)的信息技術(shù)和機(jī)械手正在替換工程師、建筑師、經(jīng)理、會(huì)計(jì)、律師、甚至醫(yī)生過去所承擔(dān)的任務(wù)。在這種背景下，數(shù)以百萬計(jì)的美國(guó)勞工，因此而失業(yè)或處于就業(yè)不足的狀態(tài)。為保證生產(chǎn)效益的最大化，不少企業(yè)將其勞工隊(duì)伍，按照生產(chǎn)崗位及其技術(shù)的重要性，分為核心與非核心職員。核心職員掌握著企業(yè)生產(chǎn)與管理環(huán)節(jié)上的核心技術(shù)，并在一線生產(chǎn)活動(dòng)中發(fā)揮著不可替代的作用，是“企業(yè)的半固定性資產(chǎn)”口。他們的職務(wù)提升快，流動(dòng)性強(qiáng)，工資水平高，工作環(huán)境好，是企業(yè)和工會(huì)組織保護(hù)的重點(diǎn)對(duì)象。而非核心職員則是那些就業(yè)不穩(wěn)定的臨時(shí)勞工，其中包括半日工、合同工、自主就業(yè)者和外派工等等非全日就業(yè)的勞工。 其次，按照美國(guó)的法律規(guī)定，凡每年雇傭勞工工作時(shí)間少于1000小時(shí)的企業(yè)，可免交養(yǎng)老退休金和醫(yī)療保險(xiǎn)金。所以，雇傭臨時(shí)工，可以為企業(yè)節(jié)省勞動(dòng)力交易費(fèi)、管理費(fèi)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老金等福利支出，這些費(fèi)用占到企業(yè)勞動(dòng)雇傭成本中的30%到4000。也是因?yàn)檫@種原因，全美各地增加雇傭臨時(shí)勞工的方式很快流行起來。按照這種邏輯，雇傭外籍合同勞工，可以為美國(guó)企業(yè)節(jié)省一筆不菲的養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)金和事業(yè)救濟(jì)金等費(fèi)用。 再次，隨著就業(yè)市場(chǎng)上臨時(shí)勞工的增多，一種具有中介性質(zhì)的“臨時(shí)幫助機(jī)構(gòu)”應(yīng)運(yùn)而生。它們根據(jù)市場(chǎng)需要雇傭臨時(shí)工，然后再按照顧客需要派遣勞工履約。它們也向受聘勞工提供一定的技術(shù)培訓(xùn)，發(fā)放工資，代繳收入所得稅。許多勞工在受聘中發(fā)現(xiàn)，他們可以通過“臨時(shí)幫助機(jī)構(gòu)”在工資方而與雇主討價(jià)還價(jià)，又能在一定程度上保證自己的各種福利權(quán)利不受損害。更重要的是，對(duì)于用人企業(yè)而言，這種就業(yè)方式有效地解決了員工不足的企業(yè)用人需求。企業(yè)在無需雇傭并養(yǎng)活一支龐大的勞動(dòng)力隊(duì)伍的條件下，有效地降低了勞動(dòng)成本，同時(shí)，企業(yè)可以在確保勞工技術(shù)質(zhì)量的條件下，根據(jù)自身需求增減雇傭人數(shù)。因此，臨時(shí)勞工被有的美國(guó)學(xué)者稱為“現(xiàn)代勞動(dòng)儲(chǔ)備大軍”，其存在為H-1B勞工計(jì)劃的生存和發(fā)展提供了肥沃的土壤。
最后，自20世紀(jì)90年代起，一些“臨時(shí)幫助機(jī)構(gòu)”參與了H-1B勞工計(jì)劃的實(shí)施與運(yùn)作。其中最突出的例子是來自印度的H-1B勞工。印度一直是向美國(guó)提供技術(shù)勞工最多的國(guó)家，它在90年代每年向美國(guó)輸送的H-1B勞工占總數(shù)的50%以上。因?yàn)槊绹?guó)較高的工資水平、優(yōu)越的工作環(huán)境以及發(fā)達(dá)的教育條件，對(duì)印度勞工有不可抗拒的誘惑力。對(duì)于美國(guó)企業(yè)而言，印度技術(shù)勞工通曉英語，對(duì)工資和工作條件不甚挑剔。所以，美國(guó)的中介機(jī)構(gòu)委托印度的代理招募勞工。它們以廉價(jià)工資與印度技術(shù)勞工簽約，然后由美國(guó)的委托公司代理申請(qǐng)H-1B簽證。實(shí)際上，在進(jìn)入美國(guó)的印度臨時(shí)技術(shù)勞工中，許多人都有曾在印度的美資公司就業(yè)的經(jīng)歷。還有一些美國(guó)公司通過轉(zhuǎn)包合同的方式，將數(shù)據(jù)庫建設(shè)、客服信息、電信營(yíng)銷和網(wǎng)上銀行與金融信貸管理等方而的開發(fā)業(yè)務(wù)，委托給印度的公司。所以，許多印度技術(shù)勞工在赴美上崗前，己掌握了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)和嫻熟的專業(yè)技術(shù)卿〕。更重要的是，美國(guó)企業(yè)在雇傭H-1B勞工過程中的經(jīng)驗(yàn)，為美國(guó)政府?dāng)U大H-1B計(jì)劃奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
綜上所述，90年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、移民政策改革的失敗以及美國(guó)就業(yè)市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制等多種因素，推動(dòng)美國(guó)政府?dāng)U大臨時(shí)技術(shù)勞工規(guī)模，有效地緩解了美國(guó)國(guó)內(nèi)技術(shù)人才不足的矛盾。更重要的是，臨時(shí)勞工作為一種人力資源的開發(fā)和利用方式，反映了其作為經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展中的一個(gè)重要層而，具有不可替代性的作用。
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