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解讀農業(yè)保險條例「推薦」
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2012年5月4日，國務院法制辦公開征求對保監(jiān)會上報的《農業(yè)保險條例(征求意見稿)》(以下簡稱《意見稿》)的意見，這意味著外界期盼已久的農業(yè)保險立法終于有了眉目。《意見稿》不乏亮點與特點，但也還存有令人疑惑和有待完善的地方。對此，對此，本刊對修訂評審《意見稿》的專家組成員黃英君進行了專訪。
“定位于"有國家補貼的商業(yè)保險"”
《保險中介》：《意見稿》中所規(guī)定的“農業(yè)保險”與之前的概念相比，有什么區(qū)別?因為農業(yè)保險的特殊性，《意見稿》是如何與《保險法》做好銜接的?
黃英君：《意見稿》第二條規(guī)定，“本條例所稱農業(yè)保險，是指保險公司根據農業(yè)保險合同，對被保險人在農業(yè)生產過程中因保險標的遭受約定的自然災害、意外事故、疫病或者疾病等事故所造成的財產損失承擔賠償保險金責任的保險活動。本條例所稱農業(yè)，是指種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)等產業(yè)。”顯然，其中所規(guī)定的“農業(yè)保險”與之前的概念有一定的區(qū)別。一般而言，農業(yè)保險有廣義和狹義之分。廣義的農業(yè)保險，是指涵蓋農村、農民和農業(yè)的“三農”保險。狹義的農業(yè)保險，則是指種植業(yè)保險和養(yǎng)殖業(yè)保險，即種養(yǎng)兩業(yè)保險�！兑庖姼濉返慕缍ㄊ窃讵M義農業(yè)保險的基礎上進行的界定，相對而言更具體。當然，這自然就會使其經營范圍縮小。
過去保險學界和業(yè)界一直呼吁農業(yè)保險的“政策性”，現(xiàn)在《意見稿》也將農業(yè)保險定位于“國家補貼的商業(yè)保險”。這也是《意見稿》中所規(guī)定的“農業(yè)保險”與之前的概念的本質區(qū)別。
農業(yè)保險自身的特殊性更多是由于農業(yè)風險本身的特殊性所致。農業(yè)風險的特殊性主要體現(xiàn)在三個方面：農業(yè)風險的不確定性和復雜性、農業(yè)風險的系統(tǒng)性使其具有廣泛的伴生性、農業(yè)風險的區(qū)域性和季節(jié)性明顯等，這些特殊性導致了農業(yè)風險的弱可保性。這就必然導致，農業(yè)保險必然與一般意義上的財產保險具有很大的差異性�；诖耍F(xiàn)行《保險法》第一百八十六條規(guī)定，“國家支持發(fā)展為農業(yè)生產服務的保險事業(yè)。農業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。”為了與此相呼應，《意見稿》第一條和第三條進行了引入性規(guī)定。
首先，《意見稿》第一條規(guī)定，“為了提高農業(yè)生產抗風險能力，完善農業(yè)支持保護體系，規(guī)范農業(yè)保險活動，保護農業(yè)保險活動當事人的合法權益，維護社會公共利益，促進農業(yè)保險事業(yè)健康發(fā)展，根據《中華人民共和國保險法》和《中華人民共和國農業(yè)法》等法律，制定本條例。”這說明《意見稿》是遵循《保險法》等基本法的相關規(guī)定的。其次，《意見稿》第三條規(guī)定，“國家支持發(fā)展農業(yè)保險事業(yè)。農業(yè)保險實行政府引導、政策支持、市場運作、自主自愿和協(xié)同推進的原則。”該條則是對《保險法》第一百八十六條的直接呼應。
《保險中介》：《意見稿》最大的突破點和亮點在哪些方面?對現(xiàn)實的影響主要有哪些?
黃英君：農業(yè)保險法律機制缺失是造成目前我國農業(yè)保險發(fā)展滯后的立法誘因。由此可見，《意見稿》的重要意義。
為適應我國農業(yè)經濟發(fā)展不平衡，農業(yè)生產具有區(qū)域性、層次性、季節(jié)性等特點，國家應通過專門立法對農業(yè)保險經營實施穩(wěn)定的法律調整�，F(xiàn)代經濟學將市場經濟條件下的經濟法律看作是“游戲規(guī)則”，而只有先制定了“游戲規(guī)則”，才能(規(guī)范)開展“游戲比賽”。
《意見稿》考慮了我國農業(yè)保險發(fā)展實踐中的一些具體問題，尤其是總結了2004年新一輪農業(yè)保險試點的經驗教訓，較為全面地對農業(yè)保險進行了詳細的規(guī)制。其中，關于各級人民政府及相關部門職責的規(guī)制是最大突破。
《意見稿》的亮點則主要體現(xiàn)在以下幾個方面：《意見稿》明確了立法目的，并對農業(yè)保險進行了界定。并從六個方面內容進行了規(guī)定：農業(yè)保險的定位;各級人民政府及相關部門職責;關于農業(yè)保險合同;農業(yè)保險的業(yè)務規(guī)則;基層涉農機構協(xié)助辦理農業(yè)保險;關于互助合作保險組織。
《保險中介》：《意見稿》中將“農業(yè)保險”定位于“有國家補貼的商業(yè)保險”，其意義何在?
黃英君：《意見稿》對于農業(yè)保險的定位——有國家補貼的商業(yè)保險，而非學界呼聲甚高的政策性保險。雖有待商榷，但在目前情況下確實應綜合考慮多方面的因素，譬如財政保費補貼、稅收優(yōu)惠等相關政策的長期性和可持續(xù)性。如此規(guī)定，確實是不得已而為之，也是一種進步的表現(xiàn)。最起碼對各級政府行為進行了規(guī)制，避免了農業(yè)保險的無序發(fā)展。因此，《意見稿》中將“農業(yè)保險”定位于“有國家補貼的商業(yè)保險”，在目前情況下是有相對積極意義的，但從長期來看，我依然堅持將“農業(yè)保險”定位于“政策性農業(yè)保險”。而農業(yè)保險的“政策性”也正是由農業(yè)保險的本質屬性——準公共物品屬性所決定的。
“農業(yè)保險經營組織多元化”
《保險中介》：根據《意見稿》，保險公司經營農業(yè)保險業(yè)務，應當經國務院保險監(jiān)督管理機構批準，其市場準入機制的標準是什么?
黃英君：其市場準入標準主要是考慮保險公司經營農業(yè)保險業(yè)務的經驗和實力。由于農業(yè)保險自身的特殊性，對于經營農業(yè)保險業(yè)務的財產保險公司而言，要求也就較高。從承保和理賠兩個方面來看，都需要經營農業(yè)保險業(yè)務的保險公司具備一定的內在條件。譬如，機構數量分布、承保能力、服務水平等。
此外，過去保監(jiān)會一直提倡農業(yè)保險經營組織多元化，還有不少非保險公司的農業(yè)保險經營組織形式(譬如，行業(yè)自保的漁業(yè)協(xié)會等)�；诖�，《意見稿》第四十一條規(guī)定，“國務院保險監(jiān)督管理機構批準設立的其他保險組織，經營農業(yè)保險業(yè)務，適用本條例。本條例施行前，已經營農業(yè)保險業(yè)務的保險公司以外的其他保險組織，自本條例施行之日起2年內，符合國務院保險監(jiān)督管理機構規(guī)定條件的，可繼續(xù)經營農業(yè)保險業(yè)務。”這也由此規(guī)定，兩年后“已經營農業(yè)保險業(yè)務的保險公司以外的其他保險組織”經營農業(yè)保險業(yè)務的資格需要重新審核。
個人認為，這個“規(guī)定條件”應該綜合考量農業(yè)保險經營組織的多元化存在的客觀實際，監(jiān)督、引導和規(guī)范其農業(yè)保險業(yè)務經營，持續(xù)推進農業(yè)保險多元化進程，不可僅僅保留商業(yè)保險公司經營農業(yè)保險業(yè)務，而搞“一刀切”。這不符合我國新一輪農業(yè)保險試點的實際運行情況，也違背了試點伊始的初衷。因此，個人建議，保險公司經營農業(yè)保險業(yè)務的市場準入機制的標準應該考慮我國新一輪農業(yè)保險試點的實際情況，不可偏廢，堅持農業(yè)保險經營組織多元化形式，擴大農業(yè)保險覆蓋面。
《保險中介》：雖然這么多保險公司都有涉及農險業(yè)務，但農業(yè)保險的96%還是主要由6家保險公司在經營，即4家專業(yè)農險公司(安信農險、安華農險、陽光農業(yè)相互保險、國元農險)和2家綜合性保險公司(人保財險、中華聯(lián)合財險)，您怎么看待當前我國保險公司經營農業(yè)保險的現(xiàn)狀?
黃英君：這種現(xiàn)狀的根源主要是歷史原因造成的。1982年農業(yè)保險復業(yè)，中國人保是當時唯一的一家保險公司，承擔了具有最初財政性質的農業(yè)保險業(yè)務。直至新疆兵團保險公司(中華聯(lián)合財產保險公司前身)1986年7月成立，第二家經營農業(yè)保險業(yè)務的公司成立。兵團保險成立初期一直以農業(yè)保險業(yè)務為主，且為一家區(qū)域性公司，主要為新疆生產建設兵團服務。2002年9月，兵團保險更名為中華聯(lián)合財產保險公司，并成為全國性財產保險公司，相關分公司繼承公司傳統(tǒng)，依然經營農業(yè)保險業(yè)務，直至今日。2004年起，我國新一輪農業(yè)保險試點逐步推進，4家專業(yè)農險公司——安信農險、安華農險、陽光農業(yè)相互保險、國元農險陸續(xù)成立，并以區(qū)域性農業(yè)保險業(yè)務為主。
目前，南起廣東，北至黑龍江，東到上海，西達新疆，當地保監(jiān)局大都將本轄區(qū)內的農業(yè)保險試點當成頭等大事，中國保監(jiān)會系統(tǒng)會同各級地方政府在全國積極開展農業(yè)保險試點工作。此時，作為農業(yè)支持保護體系重要組成部分的農業(yè)保險，保障品種已經從主要糧食作物擴展到奶牛、生豬、煙葉、果樹、西瓜等多種牲畜和農作物。初步顯現(xiàn)了保監(jiān)會起初秉承“農業(yè)保險經營組織多元化”理念的預期效果。
“兼有政策性和商業(yè)性”
《保險中介》：《意見稿》表明：鼓勵金融機構對投保農業(yè)保險的農業(yè)生產組織和個人加大信貸支持力度。您怎么看待這一點?
黃英君：從農業(yè)保險發(fā)展的長遠角度看，這絕對是一個長期利好的舉措。承前所述，《意見稿》將“農業(yè)保險”定位于“有國家補貼的商業(yè)保險”而非“政策性保險”，確實是不得已而為之。即便如此，作為兼有政策性和商業(yè)性的農業(yè)保險，它仍然有別于一般的商業(yè)保險。對于農業(yè)保險產品，特別是多重風險或一切險保險產品，雖然也要通過交費獲得保障，但并不完全具有私人產品性質，存在較多的“搭便車”現(xiàn)象，農業(yè)保險的正外部效應十分明顯。
首先，農業(yè)保險參與農業(yè)生產、防災、銷售等各個環(huán)節(jié)的風險管理和災后的經濟補償管理，具有較強的社會管理功能，不乏公共品的特征，而且更多地傾向于公共物品特性。其次，農業(yè)保險具有有限的非排他性，農民不購買保險就不可能獲得發(fā)生災害損失后的經濟補償。而農業(yè)保險的有效供給保證農業(yè)生產順利進行，可使全體社會成員享受農業(yè)穩(wěn)定、農產品價格低廉的好處，這又說明，農業(yè)保險是一種具有正外部性的準公共產品，最終的受益者是保險標的的最終消費者。其正的外部性體現(xiàn)在農民對農業(yè)保險的消費和保險公司對農業(yè)保險的供給兩方面，是農業(yè)保險需求不足、供給有限的直接原因。故而，筆者曾經多次論證，仍將農業(yè)保險的屬性界定為準公共物品，并應給予足夠的財政稅收支持，且可以采取多種供給形式。
鼓勵金融機構對投保農業(yè)保險的農業(yè)生產組織和個人加大信貸支持力度，可以引導更多農戶參與投保農業(yè)保險。甚至可以進一步引導農戶投保，規(guī)定農戶只有投保了相關險種，才可以獲得相關信貸支持。事實上，這也是國外農業(yè)保險實踐比較常用的做法，使得自愿性農業(yè)保險演變成為“變相”的強制性保險，以擴大農業(yè)保險的覆蓋面，使農業(yè)風險具有較強的可保性，進一步發(fā)展和完善農業(yè)保險制度。
“《農業(yè)保險條例》有望出臺且有待完善”
《保險中介》：《意見稿》的規(guī)定在實施過程中，有沒有可預測性的困難?該如何解決?
黃英君：《意見稿》初步確立了我國農業(yè)保險制度框架，涉及很多制度要素。譬如，風險分散決策、特殊經營規(guī)則、財政支持模式、部委協(xié)調機制、監(jiān)管體制、大災風險分散機制等等，這些都屬于農業(yè)保險制度的頂層設計，但更多是一些原則性設計，有些內容還不夠細化。這也就可能給以后的執(zhí)行帶來一些困難。當然，我們也很有必要對這些可預期的困難提出相關的解決方向和方法。
首先，農業(yè)保險發(fā)展缺乏有效運行機制。立法的有效性有賴于由該法確定的利益誘導機制，應因地制宜選擇合適的組織制度，決不能照搬國外模式或其他地區(qū)模式。因此，很有必要基于農業(yè)保險運行機理，構建包含農業(yè)保險發(fā)展的風險管理機制、市場運行機制、政府誘導機制、激勵約束機制和再保險機制等的農業(yè)保險運行機制。
其次，部委協(xié)調機制的有效運行問題。盡管《意見稿》中，關于各級政府及相關部門職責分工的規(guī)制是很大突破，而且也明確了中央(部委)及地方相關部門職責。但農業(yè)保險經營運作涉及多個部門，需要各相關部門協(xié)同推進。一個部門推進不力，極易可能導致運行不良，甚至滿盤皆輸。這也是《農業(yè)保險條例》能否真正達到預期效果的關鍵所在。
第三，農業(yè)保險業(yè)務經營規(guī)定模糊。應從我國農業(yè)和農村經濟發(fā)展的實際出發(fā)，科學界定農業(yè)保險的業(yè)務范圍、操作辦法、機構建制、資金投入、保障水平和管理規(guī)則等與農業(yè)保險法律制度建設相關的事宜，并輔之以必要的實施細則。
第四，農業(yè)保險業(yè)務的獨立核算和稅收優(yōu)惠問題。我國的農業(yè)保險要想獲得更為長足的發(fā)展，應將農業(yè)險保費獨立核算，國家不但對農業(yè)險免收營業(yè)稅和所得稅，還應給予適當的財力支持和政策扶持，即首先應在核算體制上理順。
最后，關于農業(yè)大災風險分散機制問題。我個人認為：首先，農業(yè)巨災風險管理制度不是一個單一的制度，而是一個制度體系;其次，在進行農業(yè)巨災風險管理制度創(chuàng)新的路徑選擇時應更多考慮路徑依賴問題;最后，在進行農業(yè)巨災風險管理制度創(chuàng)新的路徑選擇時，應更多關注制度創(chuàng)新的原則。因此，對于農業(yè)大災風險分散，可以分而論之。
《保險中介》：目前我國農業(yè)保險面臨的最大瓶頸是什么?您認為該從哪些方面去解決?
黃英君：我國農業(yè)保險試點難以獲得政府可持續(xù)的支持，是目前農業(yè)保險發(fā)展始終受限的最大瓶頸。而這個瓶頸的根源就在于農業(yè)保險法律法規(guī)的缺失。
《農業(yè)保險條例》不出意外將會很快出臺，在此既定背景下，農業(yè)保險發(fā)展的長期瓶頸初見端倪。而農業(yè)保險短期內的優(yōu)化方案只有在現(xiàn)行背景下，解決農業(yè)保險發(fā)展實踐中存在的一些現(xiàn)實問題：政府層面，必須對各級政府行為進行規(guī)制，實行問責機制，倒逼基層財政補貼的跟進;保險公司層面，應多開發(fā)適宜不同地區(qū)的創(chuàng)新型險種，為農戶提供具有潛在需求的農業(yè)保險產品，這應成為一種責任。同時，要做好理賠服務工作;投保農戶層面，在自身意識的約束和收入水平限制逐步改變的情況下，在補貼支持的前提下提升保險意識，積極參與農業(yè)保險。同時，政府相關部門和保險公司應加強合作，宣導保險知識和理念，并輔以其他必要的金融服務政策(如信貸優(yōu)惠等)，引導農戶投保，擴大農業(yè)保險的廣覆蓋面。
《保險中介》：《意見稿》中還有哪些待完善和未確定的地方?
黃英君：前面大致提及了《意見稿》中一些有待完善和未確定的地方。譬如，農業(yè)保險合同的細則、財政補貼模式、大災風險分散機制以及經營主體的組織形式等內容，都還有待進一步完善。
整體而言，《意見稿》不應在很多方面僅僅對農業(yè)保險進行一些原則性規(guī)定的制度安排，還應做出一些具體的規(guī)定，能夠細化的就盡可能細化，盡可能避免“另行規(guī)定”或“配套實施細則”等情形。如果從改革開放后復業(yè)(即1982年)算來，大家期盼了30年的農業(yè)保險立法終于有了眉目，如果再進行“另行規(guī)定”或“配套實施細則”等不知又要等多少年。農業(yè)發(fā)展需要農業(yè)保險支持，農戶也迫切需要農業(yè)保險這種有效的風險規(guī)避手段，等不及，也等不起。
最后，在既定框架的前提下，需要強調的一點是財政補貼模式問題。對于農業(yè)保險保費財政補貼、稅收優(yōu)惠等相關政策，涉及“如何補?補給誰?補多少?”等實施細節(jié)以及營業(yè)稅、所得稅等減免問題，需要盡快出臺配套措施，以保證農業(yè)保險的健康和可持續(xù)發(fā)展。
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