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行政授權理論的局限與發(fā)展
行政授權理論的局限與發(fā)展
【摘要】行政授權理論作為行政法學理論的重要組成部分，在行政法中的地位和作用越來越重要。
本文對行政授權理論初步分析，發(fā)現行政授權理論的部分局限性，針對問題完善行政授權理論體系，提出行政授權理論進一步深化和發(fā)展的觀點。
【關鍵詞】行政法;行政授權;理論研究
行政授權理論是研究行政授權的綜合性理論，涉及權力來源、授權本質、外在責任等一系列問題，現有的行政法律理論體系中，并沒有真正意義上的行政授權理論，發(fā)展行政授權理論對適應社會發(fā)展和建設和諧政府有重要意義。
一、行政授權理論概述
行政授權是一個抽象的概念，法律文件中一般表述為授權。
胡建淼教授在《行政法學》一書中，將行政授權定義為：單項法律、法規(guī)、規(guī)章直接決定，或通過法律、法規(guī)、規(guī)章明確的授權性規(guī)定，有行政機關間接決定，將某方面或某項行政職權授予行政機關以外的組織行使并獨立承擔相應責任的行政職權配置方式。
獲得授權后，被授權者以自己的名義行使行政職權，實施行政管理，并對外獨立承擔相應的法律責任。
如何定性行政授權，是行政授權理論需要解決的首要問題。
有學者認為，法律法規(guī)或規(guī)章直接決定是一種授權行為，其實無論是法律法規(guī)或規(guī)章直接決定還是將行政職權授予行政機關，行政機關間接決定沒有本質上的區(qū)別，都是行政機關將固有的行政權力依法授給有關組織，實質還是“權力的轉移”。
行政職權原本是立法直接賦予行政機關由其行使的專屬權利，但是在特殊條件下，行政機關的內設機構或派出機構及其他組織也能成為行政職權的獨立行使著和責任承擔者，表現為通過授權性法律法規(guī)將行政職權授予特定組織享有和行使。
所以，有學者認為行政授權理論不僅包括法律、法規(guī)或規(guī)章對有關組織的直接授權，還包括行政主體在法律、法規(guī)許可的條件下，通過法定的程序和形式，將自己的行政職權的全部或部分轉讓給有關組織，后者據此以自己的名義行使該職權，并承受該職權的行為效果，行政授權是一種行政權力的轉移。
二、行政授權理論的局限性
該行政授權理論將行政主體授權與法律法規(guī)授權相分離，把我國行政法學的行政授權理論研究向前推進了一大步。
但仔細研究會發(fā)現，該理論本身存在一定局限性：
(一)行政授權依據過于絕對化
首先，行政授權理論依據是法律、法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定，把行政授權完全建立在法律法規(guī)或規(guī)章規(guī)定的基礎之上，過于絕對化。
只要法律、法規(guī)或規(guī)章有規(guī)定的情況下，行政機關便可將自身職權授出，而不區(qū)分此規(guī)定是否合法，行政機關是否有權做出這樣的規(guī)定。
其次，據不完全統(tǒng)計，有關行政授權的稱謂有10多種。
除了明確的“授權”之外，還有其他稱謂。
例如：(1)“授權或委托”，如國家煙草專賣局可以“授權或委托”省級煙草專賣局簽發(fā)煙草專賣品準運證;(2)“授權委托”并用，如在公路上擅自超限運輸的，授權委托的公路管理機構可以罰款;
(3)“決定”，如縣級以上地方人民政府交通主管部門可以“決定”由公路管理機構行使公路行政管理職責;(4)有關扣繳義務人依法履行代扣、代收稅款的職權的規(guī)定，對行政職權的轉移以“代扣”“代收”等詞語籠統(tǒng)含糊地表示。
上述規(guī)定都符合法律、法規(guī)許可的范疇，全都認定為行政授權的話，被“授權”主體將獨立承擔法律責任顯然是不符合現實的，這種只要有法律法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定就可以授權的形式，人為的擴大了行政授權的范圍，導致出現行政授權背離現實的結果，既與實踐相脫離，又不能維護行政相對人的合法權益，甚至會誤導立法和執(zhí)法活動。
(二)行政授權理論欠規(guī)范化
由于法律、法規(guī)對行政授權的形式沒有統(tǒng)一的規(guī)定，在實踐中，行政機關就有了更多的自由裁量權，往往這個時候就出現了授權不規(guī)范的現象。
行政授權必須是出于特殊的需要情況下做出的，在沒有調查清楚必要性和授權主體條件時，行政機關往往為了自身便利，自由裁量，就會出現授權不規(guī)范的現象：(1)授權過大或者權限不夠，這樣在實際工作過程中，就不能有效的展開工作;(2)授權內容不明確，導致授權無效，給行政機關和行政相對人都造成不必要的麻煩;
(3)在實踐中，往往沒有一個規(guī)范的授權程序，程序合理是公正結果的保障，沒有規(guī)范的程序，就不能保證公正的結果;(4)行政授權的形式也不統(tǒng)一，實踐中大多口頭通知、會議決定，內部文件等形式并存，沒有一個信息公開的披露，行政相對人的權利受到侵害時往往找不到正確的行政主體作為被告。
三、行政授權理論的發(fā)展
顯然此理論很多方面都亟待解決，行政授權理論不在于未能與立法、司法的規(guī)定保持一致，而在于其未能反映出行政授權的本質，導致其無法指導實踐。
行政授權理論的發(fā)展重點把握以下幾個方面：
(一)理順行政授權法律依據，規(guī)范行政授權法律用語
行政授權法制不完善是導致行政授權混亂的根本原因，行政授權的依據可以是法律、法規(guī)，也可以是規(guī)章，但是要對行政授權的法律依據做出限制，并不是只要在法律、法規(guī)或規(guī)章有規(guī)定的情況下，行政機關便可將自身職權授出，要審查行政授權的合法性和行政機關是否有權限來進行授權。
另外對于法律規(guī)定中的用詞也應規(guī)范化，明確授權和委托等相關概念的區(qū)分，分別建立各自的法律體系。
(二)完善行政授權程序，加強行政授權監(jiān)督
行政授權理論欠規(guī)范化，行政機關應制定合理的行政授權的程序，加強行政授權的監(jiān)督。
首先行政授權之前要先調查，確定授權的必要性和授權者的資格，然后根據調查情況確定受權者;授權者在做出授權決定之前，應組織相關人員召開聽證會;最后制作授權決定書并公布授權書。
授權不是放權，授權者要加強對受權者的監(jiān)督，加強權力機關監(jiān)督、授權機關對受權機關的監(jiān)督以及司法機關通過司法審查和對政府部門審查監(jiān)督等。
參考文獻：
[1]胡建淼.行政法學[M].上海：復旦大學出版社，2003：11.
[2]耿寶建.行政授權新論_走出理論與現實困境的一種認知嘗試[J].法學，2006，(4).
[3]張曉光.芻議行政授權幾個周邊問題[J].河北法學，2002，(4).
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