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行政調(diào)解
行政調(diào)解
【摘要】糾紛無處不在，糾紛的產(chǎn)生是人類社會發(fā)展的必然結(jié)果。
我們要正視糾紛，那就需要去解決糾紛，其中調(diào)解是處理糾紛的一種方式。
在行政管理活動中，行政糾紛的產(chǎn)生是不可避免的，而調(diào)解制度是構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵所在。
通過分析行政調(diào)解制度的概念、原則、與其他調(diào)解的區(qū)別及不足，進而提出完善行政調(diào)解制度建議，使其在構(gòu)建和諧社會過程中能發(fā)揮更大的作用
【關(guān)鍵詞】行政調(diào)解;調(diào)解協(xié)議;效力
一、行政調(diào)解概念
(一)行政調(diào)解的概念
我國學(xué)界對行政調(diào)解的概念歷來具有爭議。
爭議主要集中在兩個觀點：一種觀點側(cè)重調(diào)解的客體，認為行政調(diào)解是指對行政糾紛的調(diào)解。
另一種觀點側(cè)重調(diào)解的主持者，認為行政調(diào)解是指國家行政機關(guān)所作的調(diào)解。
本文作者偏向第二種觀點，認為行政調(diào)解具體應(yīng)當(dāng)界定為：雙方當(dāng)事人在在平等協(xié)商基礎(chǔ)上，國家行政機關(guān)通過說服、引導(dǎo)等方法，自愿達成調(diào)解協(xié)議，從而解決民間糾紛。
這一界定既體現(xiàn)行政調(diào)解的特點，又與人民調(diào)解的概念規(guī)定相區(qū)分。
(二)行政調(diào)解特征
1、行政調(diào)解在調(diào)解的主持者上具有特定性。
行政調(diào)解是依法享有國家行政權(quán)的行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織，憑借其管理經(jīng)驗，以中立的第三人身份解決糾紛訴訟外活動。
既不同于法院主持下的司法調(diào)解，又與人民調(diào)解委員會主持下的人民調(diào)解相區(qū)別。
2、行政調(diào)解在調(diào)解的程序上具有靈活性。
行政主體可以根據(jù)不同種類的糾紛選擇不同的程序，減少因法律規(guī)范滯后、程序刻板導(dǎo)致個案處理結(jié)果合法不合理的情形。
3、行政調(diào)解具有非強制性。
當(dāng)事人的自愿是行政調(diào)解的前提，行政調(diào)解程序開始、運行直至結(jié)束，都必須經(jīng)雙方當(dāng)事人達成合意。
行政主體對于當(dāng)事人只能勸解和引導(dǎo)，并不能強制干預(yù)。
當(dāng)事人有權(quán)選擇是否申請行政調(diào)解，對調(diào)解方案也享有完全的自主權(quán)。
二、我國現(xiàn)行行政調(diào)解的制度
我國目前尚未有專門針對行政調(diào)解的高位階的綜合性立法，除了《合同爭議行政調(diào)解辦法》等少數(shù)幾部專門性規(guī)定外，大多數(shù)規(guī)定零星出現(xiàn)在各種法律法規(guī)、司法解釋中：
(一)授予行政機關(guān)行政調(diào)解權(quán)的規(guī)定。
《行政復(fù)議法實施條例》第50條規(guī)定對于兩類糾紛行政復(fù)議機關(guān)可以調(diào)解，一是公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)行的自由裁量性具體行政行為不服的，二是對行政賠償或者行政補償糾紛。
《治安管理處罰法》第9條規(guī)定，對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機關(guān)可以調(diào)解處理。
(二)行政調(diào)解效力的規(guī)定。
我國相關(guān)法律法規(guī)大多規(guī)定調(diào)解自愿，經(jīng)調(diào)解，當(dāng)事人未達成協(xié)議或達成協(xié)議后拒不履行的，可依法申請仲裁或向人民法院提起訴訟，但協(xié)議達成后是否有相關(guān)的行政措施來促使當(dāng)事人履行協(xié)議，并沒有相關(guān)的規(guī)定。
例如《行政復(fù)議法實施條例》第50條規(guī)定：“當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達成協(xié)議的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書，行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。”該條明確規(guī)定了行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字后具有法律效力。
但并未明確效力的具體內(nèi)容、可否強制執(zhí)行等。
根據(jù)2009年7月最高人民法院頒布的《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，對民事糾紛調(diào)節(jié)后達成的行政調(diào)解協(xié)議僅具合同效力而無強制拘束力。
若一方當(dāng)事人反悔，該調(diào)解協(xié)議就無任何意義可言。
為進一步加強調(diào)解協(xié)議的效力，《若干意見》規(guī)定：“調(diào)解書經(jīng)簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認其效力。
如果一方當(dāng)事人拒絕履行，則另一方當(dāng)事人可以依法申請人民法院強制執(zhí)行。”從該規(guī)定可以看出，雖然《若干意見》在一定程度上確認了民事爭議行政調(diào)解協(xié)議的效力，但仍需在立法上進一步明確。
三、對我國制度評價
在制度設(shè)計上，行政調(diào)解由于相關(guān)法律規(guī)定的適用范圍和效力上的不明確，救濟機制及監(jiān)督機制的缺失等方面的因素導(dǎo)致行政調(diào)解難以有效地發(fā)揮它的制度功能。
具體表現(xiàn)在一下五個方面：
第一，設(shè)定上的隨意性。
行政調(diào)解的相關(guān)條文的法律層級較低，設(shè)立的程序不嚴格，具有一定的隨意性。
第二，行政調(diào)解的范圍不明確。
容易造成行政機關(guān)在從事行政調(diào)解的工作時有較大的自由裁量空間，也可能導(dǎo)致將不能調(diào)解的行政糾紛進行調(diào)解，將可以通過行政調(diào)解的爭議拒之門外。
從而導(dǎo)致行政相對人的權(quán)益受到損害。
第三，行政調(diào)解的效力不明確性。
效力的不明確性是行政調(diào)解的一個先天缺陷就，這種不明確性導(dǎo)致行政調(diào)解無法充分發(fā)揮其應(yīng)有的制度功能，更無從實現(xiàn)其價值。
第四，基本程序的缺失。
現(xiàn)有的相關(guān)法律規(guī)定對行政調(diào)解程序性的規(guī)定非常少，大多從實體層面出發(fā)，相關(guān)的規(guī)定也只在《合同爭議行政調(diào)解辦法》中稍有涉及。
最后，行政調(diào)解的救濟機制和監(jiān)督機制存在缺失。
無救濟即無權(quán)利，救濟機制的和監(jiān)督機制的缺失也使得行政相對人的權(quán)利岌岌可危。
四、完善行政調(diào)解的措施
一是加快有關(guān)行政調(diào)解的立法，完善行政調(diào)解的制度構(gòu)建。
縱觀我國現(xiàn)有的法律規(guī)范，對于行政調(diào)解，我國現(xiàn)行的法律法規(guī)并未做出詳盡的、專門的、完善的規(guī)定，而只是散見于各種法律規(guī)范中。
有關(guān)行政調(diào)解的法律法規(guī)種類繁多、效力層級不一，各種法律規(guī)范之間常常出現(xiàn)效力沖突。
而且現(xiàn)行的規(guī)定大多都規(guī)定的不叫粗陋，給實踐工作增加了難度。
二是理順行政調(diào)解的運作程序，使行政調(diào)解更加合理有效地運行，行政調(diào)解程序與嚴格的司法程序相比，相對較為寬松，但決不能不要求依照程序運作。
四是明確行政調(diào)解的范圍。
將行政調(diào)解的案件范圍用法律明文確定下來，減少人為因素的干預(yù)，最大程度的保障行政相對人的合法權(quán)益。
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