土地管理基本內(nèi)容的是

　　土地管理基本內(nèi)容的是什么?土地管理是國家用來維護土地所有制，調整土地關系，合理組織土地利用，以及貫徹執(zhí) 行國家在土地開發(fā)、利用、保護、整治等方面的政策，而采取的行政、經(jīng)濟、法律和工程技術的綜合性措施。

　　土地管理的內(nèi)容包括土地權屬管理和土地利用管理兩個方面，具體包括地 籍管理、權屬管理、建設用地管理、地產(chǎn)市場管理、土地利用規(guī)劃管理、土地利用監(jiān)測、監(jiān)督檢查，以及土地的開發(fā)、整治與保護等項工作。

　　土地管理在貫徹“土地基本國策”，實現(xiàn)建設用地的宏觀控制，保護耕地，制約和指導人們進行合理利用土地，保護土地所有者和使用者的合法權益等方面，都具有極其重要的作用。

　　1、土地質量管理是土地管理的必然內(nèi)容

　　在任何情況下，說到土地，都是包括土地質量狀況的，離開土地質量談土地將沒有任何可比性。

　　自古土地分配就必須要考慮土地質量的差異，分到好地的面積小，分到劣地的面積大，這樣才公平。

　　尤其征收賦稅，也需要區(qū)分土地質量。

　　如《禹貢》記載，冀州“厥土惟白壤，厥賦惟上上錯”，兗州“厥田惟中下，厥賦貞”，即冀州的“土地是白壤，賦稅是第一等”，兗州的“田地是第六等，賦稅是第九等”。

　　再說馬克思的地租理論，分絕對地租、級差地租，所謂絕對地租就是租用最劣等的土地所需支付的地租，絕對地租與級差地租的劃分正是基于土地質量的差異對租金的影響而考慮的，說明土地交易過程也必須要考慮土地質量的差異。

　　現(xiàn)實當中還存在著利用面積折算土地質量的現(xiàn)象。

　　如貴州部分地方采用的“習慣畝”，質量差折算比例大，質量好的折算比例小(見表1)。

　　反映了質量差的土地必須以較大的面積才能與質量好的土地對等的關系。

　　表1 貴州省六盤水市“丈量畝”與“習慣畝”的折算比例

　　地類

　　折算比例

　　灌溉水田、菜地

　　1：1

　　望天水田、上等旱地

　　2：1— 3：1

　　一般旱地(坡度15°以上)

　　3：1— 10：1

　　資料來源：柯剛、朱道林，試析“習慣畝”在農(nóng)村稅費改革中的不合理性——以貴州六盤水市為例，農(nóng)村經(jīng)濟，2004年第2期。

　　現(xiàn)實中類似的例子還有很多，如土地交易，從來只說“等價交換”，而不說“等面積交換”，所謂等價不過是將土地質量差異利用市場價格反映出來而已。

　　因此，土地“質量”是內(nèi)在于“土地”的本質屬性，土地質量管理應該是土地管理的核心內(nèi)容之一。

　　2、土地(耕地)質量的涵義

　　目前關于土地質量，尤其是耕地質量，更多的理解就是土層厚度、土壤狀況等。

　　早在1995年，世界銀行、FAO、UNDP和UNEP共同發(fā)起建立了土地質量指標體系(Land Quality Indicators，LQI)，圍繞土地質量指標體系的建立，國內(nèi)外專家開展了大量的研究。

　　聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)把土地質量定義為“以一種特定方式影響特定土地利用可持續(xù)性的綜合土地特性”，并提出土地質量屬性概念，認為土地質量屬性不是一個特定值，而是基于特定土地功能和土地利用的某種限制因素。

　　土地特性是土地可度量或可評估的屬性，各種相互作用的土地特性構成了土地綜合屬性，這類綜合屬性就是土地質量。

　　FAO的這一概念，從本質上闡述了土地質量的綜合性，即土地質量是由影響土地產(chǎn)出能力的一系列因素決定的。

　　具體到耕地質量，隨著可持續(xù)發(fā)展農(nóng)業(yè)的興起以及高產(chǎn)、高效、優(yōu)質、生態(tài)、安全農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，對耕地質量的考察更應該是多維的。

　　綜合考慮耕地質量要素，應包括以下四個方面：

　　(1)地表要素：這是質量基礎，包括土層厚度、土壤質地、土壤養(yǎng)分構成與含量，乃至地質地貌條件等。

　　(2)氣候要素：是指構成土地質量的光、溫、水的“天然”要素，受所處緯度和地形、地貌條件決定。

　　(3)工程要素：如果說前兩者是“自然”要素的話，工程要素就是利用人工投入和工程設施解決天然要素的不可控問題，包括光、溫設施，如溫室大棚;用水保障設施，如蓄水水庫、供排水渠道等;乃至道路交通設施，是改善自然地理位置差異的重要方面。

　　(4)生態(tài)要素：無污染、高品質的要求。

　　特定區(qū)域、特定條件下的耕地質量均由其上述四個方面綜合決定其質量狀況。

　　地表要素和氣候要素主要由自然因素決定，盡管可以通過土壤培肥、施肥改善土壤肥力，但也只是微觀層面的，短期的。

　　工程要素是人工層面的，這反映了土地質量是可以通過整治工程得到改善的。

　　生態(tài)要素既受自然條件影響，如生長期長短會影響農(nóng)產(chǎn)品品質等，也受人類活動干擾，能夠控制和防止污染就能改善其生態(tài)質量。

　　3、加強耕地質量管理需要建立明確的法律制度

　　既然土地質量管理是土地管理的核心內(nèi)容，那么如何依法加強土地質量管理，建立完善的法律制度就是實施有效管理的關鍵。

　　現(xiàn)行法律中對耕地質量管理的規(guī)定有一定體現(xiàn)。

　　如《土地管理法》第二十八條規(guī)定“縣級以上人民政府土地行政主管部門會同同級有關部門根據(jù)土地調查成果、規(guī)劃土地用途和國家制定的統(tǒng)一標準，評定土地等級”，明確了開展土地質量調查的任務。

　　第三十一條規(guī)定，“國家實行占用耕地補償制度。

　　非農(nóng)業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數(shù)量和質量相當?shù)母��?rdquo;，第三十三條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少;耕地總量減少的，由國務院責令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質量相當?shù)母��?rdquo;，提出了補充耕地質量應與占用耕地質量相當。

　　第四十一條規(guī)定，“國家鼓勵土地整理。

　　縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應當組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”，提出了開展農(nóng)村土地綜合整治，提高耕地質量的要求。

　　應該說，《土地管理法》的這些規(guī)定，為開展耕地質量管理奠定了基礎，指明了方向。

　　但是，對于真正實施耕地質量管理，這還遠遠不夠，一是缺乏系統(tǒng)性和完善性，無法做到批、供、用、補、查各個環(huán)節(jié)對土地質量把握和控制，二是缺乏具體的土地質量標準考察評價體系，在實際管理過程缺乏評判標準。

　　因此，建議：

　　(1)在《土地管理法》修訂過程中，全面規(guī)定加強土地質量管理的內(nèi)容。

　　應將土地質量管理作為土地管理的核心內(nèi)容之一，在土地調查、土地規(guī)劃、土地征轉用、土地整治、耕地保護、監(jiān)督檢查、法律責任等各個環(huán)節(jié)均需明確質量管理的具體要求，強化對土地質量的考察。

　　(2)建立耕地質量考察指標體系和標準。

　　這一標準，一是要達到立法層次，作為評判耕地質量的唯一法律依據(jù);二是要具有全面性，要全面考慮土地質量的各種要素，促進對土地質量的綜合考察、培育與保護;三是標準應定量化，具有直觀性和可操作性，防止實施過程中的隨意性。

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