農信社改革調查報告

　　農村信用社的改革，關鍵在于構建新型產權形式，明晰產權關系，以完善法人治理結構。下面YJBYS小編為你送上農信社改革調查報告。

　　一、 浙江省農村信用社的基本情況

　　浙江省農村信用社成立于20世紀50年代初期，至20**年末，全省有市級聯(lián)社2家，縣(市、區(qū))聯(lián)社81家，農村信用社983家，信用分社2528家，儲蓄所580家，信用服務站5251家，機構遍及全省各城鄉(xiāng)，為浙江省農業(yè)和農村經濟發(fā)展做出了積極貢獻。

　　(一)地位與作用

　　浙江省農村信用社堅持立足農村，定位農戶和農村中小企業(yè)，通過推廣“農戶小額信用貸款”、“農戶聯(lián)保貸款”、建立“信用村”等方式，解決不同層次農戶的貸款需求，拓寬農業(yè)、農村和農民(以下簡稱“三農”)的金融服務空間，現(xiàn)已成為浙江省農村金融的主力軍。

　　1、農業(yè)貸款的主要來源。自1996年與農業(yè)銀行“行社脫鉤”以來，浙江省農村信用社累計發(fā)放貸款8349.8億元，其中發(fā)放純農業(yè)貸款1027.2億元。截至2003年11月末，浙江省農村信用社農業(yè)貸款余額和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款余額分別達567億元和915億元，占全省金融機構同類貸款余額的91.27%和81.23%。特別自2000年以來，浙江省農業(yè)貸款新增額基本由農村信用社提供，成為浙江省農業(yè)貸款的主要來源。

　　2、縣域經濟的金融支柱。在浙江省81家縣(市)聯(lián)社(其中農村合作銀行1家)中，存款規(guī)模超100億元的聯(lián)社有5家，50-100億元的聯(lián)社有4家，20-50億元的聯(lián)社有31家。這些聯(lián)社的存貸款總量占當地存貸款總量的三分之一以上，為地方經濟發(fā)展提供了及時的資金支持和金融服務，已成為當地縣域經濟發(fā)展的金融支柱。

　　(二)經營情況

　　自組建以來，浙江省農村信用社在各級政府部門支持下，大力開拓各項業(yè)務，存貸款余額不斷增長，經濟效益穩(wěn)步上升，取得了良好的經營業(yè)績。

　　1、各項業(yè)務快速發(fā)展。截至2003年底，浙江省農村信用社存款余額達2399.6億元，比1996年底“行社脫鉤”時增加1707.6億元，增長246.76%，比2002年底增加545.1億元，同比(2002年增加337.6億元)增長61.46%;貸款余額1802.9億元，比1996年底增加1272.9億元，增長240.16%，比2002年底增加464.3億元，同比(2002年增加254.8億元)增長82.22%。據統(tǒng)計，浙江省農村信用社存貸款余額均列全省金融機構第二位，僅次于工商銀行;與全國農村信用社系統(tǒng)相比，僅次于廣東省。

　　2、經營效益逐年好轉。2002年，浙江省農村信用社在消化9億元歷史呆賬損失的基礎上，實現(xiàn)賬面利潤5.31億元，2003年又有較大幅度上升，賬面盈利達12.24億元，同比增長130.51%。2003年，在浙江省1064家農村信用社中，實現(xiàn)盈利的信用社1030家，占比達96.8%。另據調查，浙江省2003年賬面盈利的農村信用社增盈84.78%、虧損信用社減虧60.96%，呈現(xiàn)出經營效益逐年好轉的良好態(tài)勢。

　　(三)資產狀況

　　在擴大資產規(guī)模、提高經營效益的基礎上，浙江省農村信用社按照監(jiān)管部門要求，逐步將工作重心轉移到規(guī)范內部管理、提高資產質量上，并已初見成效。

　　1、資產質量有所改善。自“行社脫鉤”以來，浙江省農村信用社逐步加大了控制金融風險、規(guī)范信貸管理的力度，其不良貸款率已從1997年底的25.42%下降到2003年11月底的9.44%，2001—2003年連續(xù)三年實現(xiàn)不良貸款絕對額、比率“雙降”。截至2003年11月底，浙江省農村信用社不良貸款為170.8億元，比2002年末下降11.6億元;不良貸款率為9.44%，同比下降4.18個百分點;抵貸資產為33.3億元，同比下降1.7億元;抵貸資產占貸款比率為1.84%，同比下降0.77個百分點。

　　2、資本充足率有所提高。目前，浙江省正在實施轄內信用社的增資擴股計劃，預計經過2-3年的努力，在人民銀行專項再貸款、專項票據(銀監(jiān)會2003年批復額度為37.85億元)等政策扶持的基礎上，通過自身的增資擴股，資本充足率將會有所提高。據初步測算，2002年底，專項票據未置換前浙江省農村信用社資本充足率為3.68%，其中有9家信用社資本充足率達到8%，專項票據置換后資本充足率上升為5.61%，其中有10家信用社資本充足率達到8%。但由于不同地區(qū)經濟發(fā)展的不均衡，浙江省仍有部分農村信用社資本充足率過低。例如，在專項票據未置換前，有13家縣(市、區(qū))級信用聯(lián)社資本充足率為-10.62%，專項票據置換后雖有所改善，但仍為負值(-2.91%)。

　　二、浙江省農村信用社的改革方案、進展及問題

　　雖然近幾年浙江省農村信用社為“三農”服務的水平不斷提高，資產質量和經營狀況逐漸好轉，但隨著國家金融體制改革的逐步深入，浙江省農村信用社無論在自身建設，還是在適應為“三農”服務要求等方面，還存在不少困難和問題。為進一步深化農村信用社改革，改進農村金融服務，浙江省按照《深化農村信用社改革試點方案》的要求，制定了適合自身特點的改革方案，并逐步推開。

　　(一)改革方案

　　浙江省農村信用社改革方案主要包括整體目標、產權制度、組織形式和法人治理結構四個方面的內容。

　　1、整體目標。浙江省農村信用社改革的整體目標是：采取產權制度改革一次到位、組織形式改革分階段實施的辦法，經過三到五年時間，形成以農村合作銀行為主體、一級法人為補充的股份合作制金融體系。在產權制度改革上，實行一步到位的股份合作制。在組織形式改革上分兩個階段進行，第一階段主要采取農村合作銀行、統(tǒng)一法人、二級法人三種模式;在第二階段，一級法人升級為農村合作銀行，二級法人升級為一級法人或農村合作銀行，最終形成以農村合作銀行占主導地位的股份合作制金融體系。

　　2、產權制度。浙江省農村信用社的產權制度改革是按照股權結構多樣化、投資主體多元化的原則，在合作制的基礎上，引入股份制，實行股份合作制的產權制度，既解決傳統(tǒng)合作制所有者缺位的問題，又防止股份制過分追求贏利最大化、可能偏離為農服務宗旨的傾向，使信用社產權關系得到明晰，監(jiān)督約束機制得到強化。通過產權制度改革把信用社辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為“三農”服務的社區(qū)性地方金融機構，進一步發(fā)揮農村金融主力軍的作用，更好地支持農村經濟結構調整。

　　3、組織形式。根據浙江省的實際情況，農村信用社改革的組織形式分三種類型：(1)組建農村合作銀行。在經濟較發(fā)達、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社資產規(guī)模較大、經營管理水平較高、符合《農村合作銀行管理暫行規(guī)定》條件的縣(市、區(qū))，組建農村合作銀行。(2)實行縣級聯(lián)社統(tǒng)一法人。在人口較稠密、信用社經營狀況較好、符合《農村信用社以縣(市)為單位統(tǒng)一法人工作指導意見》條件的縣(市、區(qū))，撤銷鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農村信用社法人地位，實行縣級聯(lián)社統(tǒng)一法人。(3)保留現(xiàn)有信用社的兩級法人體制。浙江省約有該類信用社10家，改革的主要任務是進一步完善合作制，轉換經營機制，加強內部管理，條件成熟后實行聯(lián)社統(tǒng)一法人。

　　4、法人治理結構。針對浙江省農村信用社目前存在的法人治理結構不完善，“三會”(股東代表大會、董事會、監(jiān)事會)制度還未建立或流于形式的現(xiàn)狀，浙江省農村信用社法人治理結構的改革目標是：健全股東(社員)代表大會、董(理)事會、監(jiān)事會和經營班子，規(guī)范各自的職責和議事規(guī)程，建立相互制衡的內控機制。在具體實施中，結合浙江省農村信用社的自身特點，按農民(含個體工商戶)、企業(yè)法人、員工代表3：3：2的比例組建股東(社員)代表大會，按農民(含個體工商戶)、企業(yè)法人、員工代表4：4：3的比例組建董(理)事會。

　　(二)改革進展

　　浙江省農村信用社改革主要從管理體制改革和產權制度改革兩個方面展開。

　　1、管理體制改革。管理體制改革的重點是將農村信用社的管理權交由省級政府。為達到此目標，浙江省將成立省農村信用社聯(lián)合社，并在市級設立派出機構。省聯(lián)社在省政府領導下，履行行業(yè)管理職能，負責對全省信用社的管理、指導、協(xié)調;同時，作為具有獨立法人資格的省級地方金融機構，根據銀監(jiān)會批準的業(yè)務范圍，為全省信用社提供相應的金融服務。在時間安排上，浙江省爭取2004年上半年前完成省聯(lián)社的組建工作，隨后在11個市設立派出機構。

　　2、產權制度改革。浙江省農村信用社產權制度改革分三個階段進行：一是組織準備階段;二是實施階段;三是完善提高階段。

　　目前，組織準備階段基本完成，已進入實施階段(2003年11月1日-2004年12月31日)。該階段的主要工作是分三批組建農村合作銀行XX縣級聯(lián)社統(tǒng)一法人：第一批，選擇蕭山、義烏、瑞安3個縣(市、區(qū))的農村信用社先組建農村合作銀行，選擇德清、龍游、奉化3個縣(市)的農村信用社實行縣級聯(lián)社統(tǒng)一法人的試點，爭取2004年完成組建工作。第二批，2004年上半年完成10 家農村合作銀行、20家一級法人的組建工作。全省10余個暫時保留兩級法人體制的縣(市、區(qū))農村信用聯(lián)社，2004年上半年完成規(guī)范工作。第三批，其余30余個縣(市、區(qū))農村信用社，在2004年底前建成農村合作銀行10家、一級法人20家。

　　實施階段基本完成后，進入完善提高階段(2005年1月1日-2006年12月31日)。該階段的主要工作是對浙江省農村信用社改革試點工作進行總結完善，指導與督促改制后的農村信用社轉換經營機制，完善內控制度，建立決策、管理、監(jiān)督相互制衡的經營機制。同時，積極創(chuàng)造條件，將20家左右符合農村合作銀行條件的統(tǒng)一法人信用聯(lián)社改組為農村合作銀行，實行兩級法人的信用社全部向統(tǒng)一法人信用聯(lián)社過渡。

　　(三)現(xiàn)存問題

　　由于浙江省農村信用社是小法人金融機構，不同地區(qū)的社會經濟發(fā)展水平、歷史包袱、自身管理水平存在較大差異，在深化農村信用社改革進程中，還存在許多困難和問題。

　　1、歷史包袱沉重。浙江省農村信用社自組建以來，幾經體制變遷，形成了沉重的歷史包袱。調查顯示，至2002年末，浙江省有552家農村信用社有虧損掛賬，掛賬虧損額達20.2億元，占比52%，虧損信用社138家，虧損額16693萬元;至2003年末，浙江省農村信用社累計虧損掛賬仍有約19.4億元，虧損信用社仍有34家，虧損額6517萬元。這些歷史包袱不解決，將直接影響浙江省農村信用社的正常經營，而如此沉重的歷史包袱，完全靠信用社自身消化難度很大。對此，浙江省農村信用社強烈要求國家給予特殊優(yōu)惠政策，消除歷史包袱、化解經營風險。

　　2、不良資產相對較高。由于長期擔負服務“三農”的政策性任務，浙江省農村信用社積淀了大量的不良資產，就其結構分析，主要包括三類：一是國家政策強行并給信用社的不良資產;二是為了發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，地方政府要求信用社貸款所造成的不良資產;三是將農村基金會并入信用社所產生的不良資產。據統(tǒng)計數據顯示，截至2003年11月末，浙江省仍有高風險農村信用社(資不抵債、二呆貸款超30%、備付金比例低于1%)163家，占比為15%;賬面資不抵債的信用社141家，資不抵債金額18.95億元;不良貸款比率為9.44%，相對于浙江省金融機構平均水平4.47%來說，不良貸款比率仍處于高位，若進行五級分類試點和推廣，浙江省農村信用社的不良貸款比率還會大幅增加。

　　3、產權處置困難。在多種因素影響下，浙江省農村信用社普遍存在產權不明晰、所有者缺位的現(xiàn)象。據調查，浙江省農村信用社一般由農民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)私營企業(yè)入股組成，但這些股份入股自愿，退股自由，基本不參與經營管理，入股實際上已演變?yōu)?ldquo;存款”，社員沒有獨立產權，不符合產權明晰條件下“誰所有誰管理”的原則。此外，由于長期忽視農村信用社社員的股權，不分紅或少分紅，信用社盈利大多轉化為集體積累，而按照現(xiàn)行制度，集體形成的積累不可分割，這部分資本金應由誰來代表的問題，始終沒有明確，客觀上造成了浙江省農村信用社產權處置困難的狀況。

　　三、政策建議

　　(一)完善相關金融法律法規(guī)

　　由于歷史和體制原因，到目前為止，我國對農村合作金融的法律規(guī)定仍停留在條例、規(guī)定的層面上，如《國務院關于農村金融體制改革的決定》、《農村信用合作社管理規(guī)定》等，這些行政法規(guī)法律層次較低、法律效力較弱，缺乏一定的權威性。特別是隨著市場經濟的逐步完善，農業(yè)和銀行業(yè)競爭的日益激烈，現(xiàn)有法律體系已越來越不適應農村信用社的發(fā)展要求，急需有關部門制定《合作金融法》、《合作金融企業(yè)管理條例》等法律法規(guī)，以進一步明確農村信用社金融法律地位，徹底實現(xiàn)由行政命令直接指揮向依法實施金融監(jiān)管的根本轉變，維護農村信用社、社員及客戶的合法權益，鼓勵和引導農村信用社堅持合作制、兼顧商業(yè)化，支持其自主經營，并逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

　　(二)健全農村金融服務體系

　　目前，集政策性、商業(yè)性、合作性于一體的農村信用社，不僅不能滿足縣域經濟發(fā)展對金融服務的需要，而且自身也面臨生存與發(fā)展的困境。因此，在深化農村信用社改革的同時，必須加快健全農村金融體系的步伐：(1) 繼續(xù)完善農業(yè)發(fā)展銀行的農村政策性金融服務，形成農村政策性金融與商業(yè)性金融分工明確、各司其責、共同支持農村經濟發(fā)展的格局。(2)改變郵政儲蓄轉移農村資金的作法，結合郵政儲蓄體制改革，將郵政儲蓄資金通過市場機制保留在農村或投入農村經濟發(fā)展中。(3) 探索建立農村存款保險機制，發(fā)展農業(yè)保險、大宗農產品期貨等，保障農戶存款與農村金融機構的可持續(xù)發(fā)展，分散農村信貸風險。(4)參考其他國家“社區(qū)再投資法”的做法，鼓勵有關金融機構將從農村社區(qū)吸收的資金部分用于本社區(qū)，積極探索新的農村金融組織形式和金融產品。

　　(三)建立金融風險防范機制

　　在農村信用社改革的過渡時期，監(jiān)管部門要注意防范和處置信用社風險，研究建立突發(fā)性風險的應急處理機制，特別對可能出現(xiàn)支付風險的信用社，要及時提出處置預案。(1)建立農村信用社的信貸風險監(jiān)測系統(tǒng)，根據不同資金需求和資金性質，因地制宜地制定信貸管理辦法和操作規(guī)程，開發(fā)信貸管理信息網絡，及時了解農產品及其深加工產品的市場動態(tài)，做好貸前調查和貸后的跟蹤檢查。(2)完善農業(yè)貸款風險補償機制，分散和轉移部分由自然災害和市場波動帶來的風險，提高農村信貸資金整體營運效益和農村金融業(yè)自我修復能力。(3)農村信用社的一切經營活動必須以防范風險、審慎經營為出發(fā)點，要積極適應監(jiān)管體制的改革，堅持按照依法合規(guī)經營的要求，嚴格落實各項規(guī)章制度。(4)建立存款保險制度。為了保證正常的金融秩序和社會穩(wěn)定，保證農村存款人的合法利益，可考慮在農村信用社改革后，在部分有條件的地方開始試點建立存款保險制度。

　　(四)加大政策扶持力度

　　針對農村信用社存在的先天弱勢，政府部門應該從發(fā)展地方經濟和保持農村穩(wěn)定的大局出發(fā)，重視農村信用社存在的問題，努力為農村信用社的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。(1)要取消個別地方政府對農村信用社不合理的歧視政策和限制措施，允許一些專項資金等在農村信用社開戶，實現(xiàn)與其他金融機構的平等待遇。(2)盡快落實國務院對農村信用社的各項稅收優(yōu)惠政策，運用再貸款和財政政策等手段，加快不良貸款核銷和虧損掛賬處置，建立農村信貸資金保障機制并優(yōu)化社會信用環(huán)境。(3)適當放寬農村信用社的經營范圍，允許其在城市增設營業(yè)網點，吸收城市資金反哺農村經濟。

　　(五)構建新型產權形式

　　農村信用社的改革，關鍵在于構建新型產權形式，明晰產權關系，以完善法人治理結構。信用社產權的改革，應根據各地的實際情況進行。在條件成熟的地方，可以進行股份制改造;暫不具備條件的可以比照股份制的原則和做法，實行股份合作制;股份制改革有困難而又適合搞合作制的，也可以進一步完善合作制。產權制度的組織形式，應該因地制宜，一是在經濟比較發(fā)達、城鄉(xiāng)一體化程度較高、信用社資產規(guī)模較大且已商業(yè)化經營的地區(qū)，可以組建股份制銀行機構。二是在人口相對稠密或糧棉商品基地，可以縣(市)為單位將信用社XX縣(市)聯(lián)社各為法人改為統(tǒng)一法人。三是在其他地區(qū)，可在完善合作制的基礎上，繼續(xù)實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用社、縣(市)聯(lián)社各為法人的體制。四是采取有效措施，通過降格、合并等手段，加大對高風險信用社兼并和重組的步伐，對少數嚴重資不抵債、機構設置在城區(qū)或城郊、支農服務需求較少的信用社，可考慮按照《金融機構撤銷條例》予以撤銷。

　　(六)理順監(jiān)督管理體制

　　為配合農村信用社改革的深入，完善“銀監(jiān)會監(jiān)管、省級政府管理、農信社自主經營”的“三位一體”監(jiān)督管理體制，需要各有關部門的積極配合與創(chuàng)新。(1)根據《深化農村信用社改革試點方案》精神，農村信用社的“管理”與“監(jiān)管”將首次分別由省級政府和銀監(jiān)會兩個部門承擔，因此，處理好兩者之間的關系至關重要。雙方應當恪守各自的職責，既不推諉，又不“越界”，并且互相支持，對一些重大的棘手問題要協(xié)商解決。(2)為防止由于設立省農村信用社聯(lián)合社可能帶來的行政管理權對所有權的侵犯，在成立省聯(lián)社的同時，可組建全國性的農村信用社協(xié)會，協(xié)調各級農村信用社聯(lián)合社之間，農村信用社系統(tǒng)與地方政府之間的關系，以實現(xiàn)農村信用社的順利轉軌。(3)農村信用社交由地方政府管理后，為進一步理順農村信用社資產財務監(jiān)管體制，應改變目前由國家稅務局管理農村信用社財務的狀況，信用社執(zhí)行財政部統(tǒng)一制定的財務會計制度，明確各級財政部門為其財政財務主管機構，稅務部門只負責按照國家有關規(guī)定執(zhí)行相關稅收政策。

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