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完善法律制度 推進村民自治
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【摘要】村民自治屬于典型的“鄉(xiāng)政村治”模式，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立政府，實行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設立村民委員會，實行村民自治。
這種模式在一定程度上推進了農村經(jīng)濟社會建設，但隨著時間的推移，此模式設計的局限性已日益顯現(xiàn)，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權與村民自治權關系不和諧理由日益突出。
在堅持村民自治制這一農村基本政治制度前提下，必須創(chuàng)新完善村治機制。
【關鍵詞】村民自治;主導性;協(xié)調性;自主性
隨著1990年代的村民自治制在我國農村的普遍推行，村莊治理模式發(fā)生了根本變化。
其突出表現(xiàn)是：在鄉(xiāng)一級建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實行行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下設立村民委員會，實行村民自治。
這種制度在建立之初確實推動了農村物質文明和政治文明的發(fā)展，但隨著農村社會的轉型與分化，村民自治制度的設計與農民自治權的現(xiàn)實行使尚存在一定差距。
因此，完善村民自治機制，實現(xiàn)十八大提出的“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”的目標，是當前做好農村工作必須著力研究的一個課題。
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權與村民自治權關系的法制基礎
我國82年憲法明確規(guī)定：“城市和農村居民按居住地區(qū)設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織。”這表明憲法從根本法角度把國家的政治組織與村級自治組織作了制度化的區(qū)分。
《村民委員會組織法(試行)》規(guī)定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織;村民自治方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。
《村民委員會組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預屬于村民自治范圍內的事項，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。”該項規(guī)定明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的權力邊界。
因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會不是上下級的領導與被領導關系，而是工作上的指導、支持和幫助關系。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權與村民自治權關系的現(xiàn)實困境
雖然憲法與法律都已規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會之間的關系，劃定了鄉(xiāng)政治權力與村自治權各自的運作空間，但我國政治體制的特殊性以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最基層的地方政權的特殊地位造成了鄉(xiāng)政治權與村自治權的斷裂;同時鄉(xiāng)村利益的分割在一定程度上造成了“兩權”在功能上的沖突，由此導致了在實際運作中兩種權力界限不清、職責不明、互相侵權的現(xiàn)象時有發(fā)生。
從某種作用上說，農村中絕大部分村是“行政村”，而非法律作用上的“自治村”。
現(xiàn)實情況是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往直接領導村委會工作，甚至以粗暴方式干預村自治權。
況且村一級的權力組織，不僅有村委會，還有村黨組織，且村黨組織與村委會關系是領導與被領導的關系，村黨組織又受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導。
這種制度設計使得鄉(xiāng)與村的關系變得模糊起來。
同時一些地方的村委會則片面理解村民自治制度，認為自己是村民選舉產(chǎn)生的，是能合法代表村民的，力求擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導，他們對承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作職責，持消極、冷淡的態(tài)度，甚至對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進行對抗。
三、處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權與村民自治權關系的路徑選擇
在農村要在堅持村民自治這一基本民主制度的前提下，改革和完善民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督的具體內容與程序，創(chuàng)新村治機制，這需要政府、村民以及相關組織各司其職，通力協(xié)調。
(一)政府視角：發(fā)揮主導性
村治機制的創(chuàng)新與完善需要制度保障。
這些制度都是由政府建構的，首先是全國性的制度安排，然后是地方性的法規(guī)與政策，由此形成兩個層級的制度基本框架。
首先是要完善民主選舉制。
各級黨委政府要保護村民正當?shù)倪x舉權利，尊重和保障他們的推選權、選舉權、提名權、投票權、罷免權，引導選舉工作在法制軌道上有序進行，保證村民權利運用的理性化，防止賄選和非理性選舉的存在，逐步排除封建勢力、家族勢力及上級部門對選舉的干擾，真正選出能代表村民意愿，能帶領村民共同致富的村委會班子。
二是規(guī)范民主決策機制。
凡是與農民群眾切身利益密切相關的事項，都要實行民主決策。
尤其要創(chuàng)新民主決策方式，采用民主懇談、協(xié)商民主等形式，使決策充分反映民意。
三是完善民主管理和民主監(jiān)督機制。
應從二個層面強化村級民主監(jiān)督：一是上級有關部門做好對村級集體財務的審計監(jiān)督工作;二是建立和完善對村干部的民主監(jiān)督約束機制，強化村務監(jiān)督委員會職責。
(二)組織視角：體現(xiàn)協(xié)調性
村民自治制的有效運作，離不開相關組織的積極作為。
這些相關組織主要包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、村黨組織、村委會。
因此，必須厘清以下兩個關系：首先，要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與村委會關系。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)要轉變職能，為農村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展服務。
目前作為一級政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村委會的管理方式必須作重大調整，從直接參與管理轉變?yōu)殚g接地更多地運用經(jīng)濟、法律手段進行管理。
要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會關系，矛盾的主要方面在鄉(xiāng)鎮(zhèn)而不在于村委會，矛盾的解決有賴于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府轉變思想觀念，積極依法推進村民自治。
其次，要厘清村兩委會的職責關系。
解決這個理由，一方面要發(fā)揮村黨組織的領導核心作用，使農村各項工作在黨的領導下依法進行，要依法保障村委會各項權利的行使，積極支持村民當家作主。
另一方面，村委會要自覺接受村黨組織的領導。
要建立和完善村級公共權力的運轉機制，用制度對村兩委會行使權力的邊界、程序、各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范。
(三)農民視角：尊重自主性
尊重農民自主性有幾個要求：一是在村治實踐中，政府應尊重村民意愿，轉變制度選擇、全新界定，或者放棄、修改原來的制度安排;二是政府要助推民間村治創(chuàng)新實踐，把行之有效的村治方式上升為國家實踐并發(fā)展成制度體系，如浙江溫嶺的“民主懇談會”;三是就農民自身而言，要適應基層民主建設努力提升自身素質，如提升政治法律素質，從而更好地行使民主權利。
參考文獻：
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