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淺談碳捕獲與封存法律問題研究的論文
如何有效控制CO2的排放已經(jīng)成為世界各國面臨的共同難題。政府間氣候變化委員會(IPCC)認(rèn)為，CO2是最重要的人為溫室氣體，而碳捕獲與封存(Carbon dioxide Capture andStorage，以下簡稱CCS)因其顯著的減排效果和相對的經(jīng)濟(jì)可行性成為短期內(nèi)應(yīng)對氣候變化最值得期待的技術(shù)之一。世界上很多國家都已經(jīng)制定了相應(yīng)的法律與政策規(guī)范本國CCS的開發(fā)與運營。我國政府高度重視CCS技術(shù)的及時跟進(jìn)，實踐上也已有大型的CCS示范性項目正在實施。目前迫切需要兼容的法律和政策安排協(xié)助CCS的進(jìn)一步廣泛部署，對于CCS相關(guān)法律問題的研究實有必要，本文試作初步探討。
一、CCS的重要性及發(fā)展現(xiàn)狀
CCS是一種將大工業(yè)實體排放的二氧化碳捕獲并封存于地下具有安全性地理結(jié)構(gòu)中的、具有廣泛市場前景及國家發(fā)展戰(zhàn)略需求的CO2氣體減排技術(shù)方案。CCS活動一般包括三個主要階段：捕獲階段，是指將大型能源和工業(yè)生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的CO2在排入大氣之前進(jìn)行分離和捕獲;運輸階段，是指將被捕獲的二氧化碳從捕獲地安全的運輸?shù)酱鎯Φ?注入階段，是指經(jīng)過仔細(xì)選址，將CO2注入到安全的地質(zhì)結(jié)構(gòu)層(廢棄油氣田、深部咸水層及不可開采的煤層等)或者海洋結(jié)構(gòu)層(海洋水體、深海海底及海床下地質(zhì)結(jié)構(gòu)等)，使之與大氣隔絕的過程，包括注入前階段，注入后階段，關(guān)閉階段(儲存地址的退役及長期責(zé)任的承擔(dān)等)�！�1〕CCS技術(shù)的主要應(yīng)用領(lǐng)域是發(fā)電和油氣生產(chǎn)領(lǐng)域，同時也應(yīng)用于煉油、煤化工、水泥、鋼鐵生產(chǎn)過程中CO2的捕獲與封存。政府間氣候變化委員會(IPCC)《捕集和封存——決策者摘要和技術(shù)摘要》指出：進(jìn)入21世紀(jì)中期以后，化石燃料將繼續(xù)成為供應(yīng)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的主要一次能源。面對氣候變化的挑戰(zhàn)，在溫室氣體(GHG)的排放快速增長的發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體應(yīng)用CCS技術(shù)，可能對減少全球溫室氣體排放有顯著的積極影響。國際能源署(IEA)的研究表明，到2050年將溫室氣體濃度限制在450PPm的所有減排技術(shù)中，僅CCS就貢獻(xiàn)了20%�！�2〕與發(fā)展節(jié)能技術(shù)、提高能源利用率和開發(fā)替代性能源相比，CCS預(yù)計將成為當(dāng)前減排份額貢獻(xiàn)最大的單項技術(shù)，對于電力供應(yīng)十分依賴煤炭的國家來說，CCS甚至可以說是能夠幫助減排的唯一途徑�！�3〕考慮到全球在不久的將來仍然大量依賴于化石燃料的使用，CCS是走向低碳世界的一個非常重要的橋梁。從1996年迄今，從范圍上看，包括美國、日本、加拿大、挪威、新西蘭、波蘭、阿爾及利亞、德國、澳大利亞等國家在內(nèi)，到2050年全球?qū)⒂谐^3000個CCS項目運行;從規(guī)模上看，少部分國家的CCS項目已經(jīng)進(jìn)入商業(yè)化階段(如挪威、加拿大、美國和阿爾及利亞等國家)，大部分國家的CCS項目仍然屬于示范性階段或者起步階段。〔4〕為了盡力提高國民的生活水平，我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展仍然必須保持，煤炭依賴型的能源利用結(jié)構(gòu)短期內(nèi)不會發(fā)生變化，這些因素都無可避免的引起我國CO2排放量在未來時間內(nèi)的增多。能源利用量的增長，迫切需要引入清潔能源生產(chǎn)方法。我國的能源政策綱領(lǐng)要求全國排碳量在2016———2020間回到2005年的排放水準(zhǔn)，依靠現(xiàn)有的碳權(quán)、凈煤、節(jié)能、碳匯等減炭措施顯然不能實現(xiàn)這個目標(biāo)。可以說，CCS技術(shù)在我國的引入正當(dāng)其時。目前，我國以2010年開工建設(shè)、2011年竣工、2013年通過工程質(zhì)量驗收、2014年實現(xiàn)安全注入CO230萬噸的內(nèi)蒙古鄂爾多斯CCS全流程示范項目為代表，正在逐步推進(jìn)CCS的試運行及商業(yè)化。不過，國內(nèi)CCS的發(fā)展目前還處于初級階段，短期內(nèi)不能期望對國內(nèi)CO2的減量有實質(zhì)助益。CCS技術(shù)的開發(fā)和運行復(fù)雜且高風(fēng)險，涉及到很多的法律部門，一些基本的法律問題必須厘清，這樣才有助于政府在規(guī)劃CCS技術(shù)的開發(fā)、引進(jìn)、推動、國際合作等過程中對于涉及到的政策法規(guī)進(jìn)行及時地制定和修改，以便趕上國際發(fā)展趨勢，符合未來需求。
二、被封存CO2的法律性質(zhì)
被封存CO2的定性是適宜的CCS法律框架(包括司法管轄地、管轄類型、法律責(zé)任承擔(dān)等)確定的關(guān)鍵〔5〕，關(guān)系到CO2排放的合法性及現(xiàn)有國際國內(nèi)法框架下CO2存儲的法律地位。一般而言，從工業(yè)源捕獲的CO2以使用目的為依據(jù)，可以被定性為：(1)一種工業(yè)產(chǎn)品;(2)一種資源;(3)一種廢棄物或者污染物。本文認(rèn)為，糾結(jié)處在于被封存的CO2在法律上的定性應(yīng)該是工業(yè)品還是廢棄物?〔6〕1996年《防治傾倒廢物和其它物質(zhì)污染海洋的公約》(以下簡稱《倫敦議定書》)和1992年《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》(以下簡稱OSPAR)認(rèn)為“CO2是廢物的一種或者是擬封存在適宜條件海床下的一些物質(zhì)”〔7〕。美國《清潔空氣法》并未將CO2視為一種有毒物質(zhì)，但美國最高法院最近卻明確CO2及其他溫室氣體排放物是清潔空氣法案下的污染物〔8〕。在澳大利亞維多利亞州，廢棄的CO2的捕獲、選址、隔離、處理及儲存都接受2007年維多利亞州環(huán)境保護(hù)規(guī)章(包括前提和豁免)的規(guī)制�！�9〕盡管“廢棄的CO2”在其中并未明確予以界定，但1970年維多利亞州環(huán)境保護(hù)法對“廢棄物”進(jìn)行了規(guī)定，包括：“以能引起環(huán)境改變后果的規(guī)模、量及方式釋放、排放或拋棄到環(huán)境里的液體物、固體物、氣體物或者輻射物等的任何物質(zhì)……”可見，CCS項目中被封存CO2在現(xiàn)行澳大利亞維多利亞州立法中被認(rèn)定為是一種廢棄物。一項CCS運營項目必須同時遵守維多利亞州的環(huán)境政策，包括1997年針對地下水保護(hù)的維多利亞州環(huán)境保護(hù)政策，該政策明確禁止直接傾倒廢棄物到維多利亞州的任何地質(zhì)結(jié)構(gòu)或者構(gòu)造物中或者可能污染水資源的任何行為�！�10〕比較而言，南澳大利亞州及昆士蘭州則明確將儲存于地下地質(zhì)構(gòu)造中的CO2視為被管制的物質(zhì)�！�11〕將被封存的CO2定性為工業(yè)品亦或是廢棄物，區(qū)別是很大的。因為對于工業(yè)品的環(huán)境法律管制標(biāo)準(zhǔn)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于對于廢棄物處置的法律規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)有的工業(yè)品和廢棄物的分類是為其他的商品和物質(zhì)而設(shè)置，因此其規(guī)制未必與CO2有關(guān)。致力于提高石油采收率的工業(yè)體傾向于將CO2視為工業(yè)品，而關(guān)注CO2的長期環(huán)境與健康影響的管理者傾向于將CO2視為一類廢棄物。這在專門為了地質(zhì)存儲CO2的CCS項目中意義更為明顯。如果CO2被用來提高石油采集率(以CO2作為主要驅(qū)油介質(zhì))，所引起的CO2存儲后果通常被認(rèn)為是工業(yè)使用。因為CO2被用來開采石油、天然氣或者甲烷以備進(jìn)一步使用。在美國，大部分提高石油采收率的項目大都如此。〔12〕然而，那些沒有工業(yè)或者資源采集回收活動的，以及組成成分因為工業(yè)品和非工業(yè)品之間的界定模糊不清而處于法律灰色地帶的CO2存儲項目中的CO2的定性是很模糊的。事實上，這種二分法還存在可爭議之處，例如，如果提高石油采集率的項目轉(zhuǎn)化為長期儲存CO2項目，是否CO2的性質(zhì)就從工業(yè)品轉(zhuǎn)變成了廢棄物?顯然，這種轉(zhuǎn)化在項目許可上會引起很復(fù)雜的問題，因為項目經(jīng)營者實質(zhì)上可能需要獲得兩種不同類型的許可。一些工業(yè)體則擔(dān)心有關(guān)CO2注入及存儲的決定若存在不清晰或者矛盾之處，將會影響正常的提高石油采集率的CO2注入項目。被封存CO2應(yīng)該如何定性同樣決定了在國際公約及國內(nèi)法框架下應(yīng)該承擔(dān)的法律責(zé)任與義務(wù)。目前，已經(jīng)有一些國際性或者地區(qū)性公約可以適用于國際二氧化碳存儲項目，特別是近海CO2存儲項目。在海洋法公約下，當(dāng)前項目多作為工業(yè)存儲項目或者提高石油采集率項目被許可，例如，倫敦公約，倫敦議定書，聯(lián)合國海洋法公約和《東北大西洋海洋環(huán)境保護(hù)公約》等。這是因為，存儲的目的并沒有被認(rèn)為是廢棄物處理，而是認(rèn)為是工業(yè)生產(chǎn)過程的一部分。盡管可以確定這些公約允許提高石油采集率的CO2存儲，但是這些公約是否真正能夠約束或者規(guī)制任何近海CCS項目仍然是不確定的，因為這些公約產(chǎn)生于作為CO2減排選擇手段之一的CCS項目出現(xiàn)之前。所以，當(dāng)前特別需要新的法律框架處理有關(guān)CCS項目(包括各類近海CCS項目，例如斯內(nèi)普內(nèi)爾項目〔13〕，它并不包含有提高石油采集率的目的)的各類問題。一旦與岸上CCS項目相關(guān)，由于國際國內(nèi)法管轄上的可能重疊，對于被封存CO2的定性會變得更加復(fù)雜。規(guī)制岸上CCS項目跨境方面問題的最相關(guān)國際公約是《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》。然而，此公約是否能夠適用于CCS項目目前尚不明確，就是因為CCS項目中CO2的定性尚不統(tǒng)一。為了解決這個問題，國際組織要么必須修改巴塞爾公約明確CO2的定性及CCS項目是否適用于該公約，要么對于CCS跨境影響建立一個獨立的國際規(guī)制方法。提高石油采集率為目的的CCS項目可能被確定不適用巴塞爾公約，因為并不產(chǎn)生廢物，但是其他CCS顯然應(yīng)該受其管轄。如果巴塞爾公約不能適用于不以提高石油采集率提高為目的的CCS項目，那么顯然，只能建立新的其它國際性框架進(jìn)行規(guī)制。比如，在韋本項目上，〔14〕美國和加拿大便采用雙邊條約的方式處理有關(guān)爭議。
三、CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)
作為應(yīng)對氣候變化的手段之一，CCS具有明顯的環(huán)境法意義。CCS是否能大規(guī)模商業(yè)化運作，有賴于CCS技術(shù)對于人身、環(huán)境的安全預(yù)期能否實現(xiàn)。這種預(yù)期有賴于一系列的CCS標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)需要考慮到封存場址、地質(zhì)封存管理系統(tǒng)的選擇、風(fēng)險管理(查看每個階段可能出現(xiàn)的所有風(fēng)險)、儲存井的設(shè)計、CO2的分離、泄露風(fēng)險評估、監(jiān)測與審核、CO2的注入期與違反要求所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)后果等內(nèi)容�！�15〕任何與CCS有關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)至少應(yīng)該包括操作規(guī)程，使用材料，儲存井的數(shù)量和使用年限，潛在的地質(zhì)變化，一旦泄露的緊急應(yīng)對措施及二氧化碳存儲期間等內(nèi)容。CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是可操作的，其建設(shè)旨在建立CCS技術(shù)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與推薦規(guī)范，以獲得CO2的永久、穩(wěn)定儲存，降低對于環(huán)境、人體的不利影響及風(fēng)險，因此，可以說建設(shè)科學(xué)、規(guī)范的CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系對于CCS技術(shù)的法律規(guī)制是至為重要的。從國內(nèi)法角度而言，CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該納入環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系范圍之內(nèi)，具有法規(guī)約束性，是環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的重要組成部分，同時具有現(xiàn)實可操作性。該標(biāo)準(zhǔn)體系從制訂到發(fā)布實施均應(yīng)該有嚴(yán)格的法定程序，具有規(guī)范性特征。以儲存井的設(shè)計為例，設(shè)立高水平的儲存井標(biāo)準(zhǔn)體系以避免長時間(有可能是幾千年)后CO2泄漏到空氣中、水中、地表體系中是非常重要的。在美國，加拿大、挪威北海以外，對于高CO2環(huán)境下儲存井的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)少有經(jīng)驗可以借鑒。然而，油氣工業(yè)通常使用高精尖存儲井設(shè)計技術(shù)允許鉆孔和在深地層縱橫井的竣工及應(yīng)對腐蝕性液體。采用油氣工業(yè)的經(jīng)驗，CCS項目已經(jīng)在現(xiàn)有的CO2注入和存儲中采用了該油氣井技術(shù)。〔16〕由于長期存儲CO2的最大風(fēng)險正是在于存儲井由于CO2的腐蝕效應(yīng)所可能導(dǎo)致的失敗。若當(dāng)前的油氣井標(biāo)準(zhǔn)能經(jīng)受考驗，一些專門的CCS可能是可行且適宜的，不過，長遠(yuǎn)看來，CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有別于EOR (強(qiáng)化采油)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)�！�17〕目前，已經(jīng)有一些專門的CCS國內(nèi)法技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)：如澳大利亞的《CCS技術(shù)指南》、美國的《二氧化碳捕獲、運輸和封存指南》、德國的《炭捕獲、運輸與地下封存法》等。從國際法角度而言，作為一項涉及全球性環(huán)境議題(氣候變化、廢棄物的跨境轉(zhuǎn)移、海洋環(huán)境保護(hù)等)的減排技術(shù)，CCS技術(shù)應(yīng)該有統(tǒng)一的國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。目前CCS技術(shù)中CO2捕獲、分離、運輸、注入、封存等各個環(huán)節(jié)中研發(fā)出的技術(shù)發(fā)明專利并未被包含進(jìn)國際專利分類表(IPC)，缺乏一個統(tǒng)一的CCS技術(shù)國際標(biāo)準(zhǔn)體系就是其中一個重要原因。當(dāng)前，已有一些區(qū)域性CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，典型的如歐盟的《CCS法規(guī)指令》。該區(qū)域性CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和上述國內(nèi)法CCS技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)一起，為國際CCS統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的制定提供了很好的參考。但是制定具有更廣泛國際性和更多國際組織充分參與的CCS技術(shù)國際標(biāo)準(zhǔn)體系，還未見有太大進(jìn)展。為了提高CCS的民眾接受度(盡管目前我國公眾對于CCS尚沒有太多直接體驗及表達(dá)其意見的機(jī)會)，為了對CCS前期科學(xué)研究和工程實踐工作進(jìn)行總結(jié)，更是為了推動CCS技術(shù)在我國的商業(yè)化、規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化運行提供規(guī)范與保障，我們應(yīng)該積極追蹤溫室氣體管理國際標(biāo)準(zhǔn)化工作，深度參與碳捕獲與封存、溫室氣體管理等領(lǐng)域國際標(biāo)準(zhǔn)的制定、修訂工作，盡快完成我國相應(yīng)的CCS標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。
四、長期地質(zhì)封存CO2的立法目標(biāo)
長期地下地質(zhì)儲存CO2需要法律制度的保駕護(hù)航，而立法目標(biāo)決定著法律制度的構(gòu)成，任何法律都是立法目標(biāo)指導(dǎo)下的原則和制度的集合體。一個明確的立法目的條款是法律立足的原則和愿望的表達(dá)，同時也是表達(dá)法律所想要達(dá)到的目的、價值、后果的一個機(jī)會。我國目前并沒有專門的監(jiān)管CCS運營的法律法規(guī)，而CCS技術(shù)鏈條的捕獲、運輸、注入及封存過程都存在可能的環(huán)境與健康風(fēng)險。就像規(guī)制任何其他化學(xué)商品一樣，我國已經(jīng)有規(guī)制有毒物質(zhì)、廢棄物的存儲、運輸?shù)姆桑?guī)制工作場所健康、安全與環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，等等。例如，在環(huán)境保護(hù)立法方面，我們有《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》(1993)、《中華人民共和國石油天然氣管道運輸法》(2002)等;在危險廢棄物立法方面，我們有《危險化學(xué)品安全管理條例》、《道路運輸危險貨物管理規(guī)定》(2010)、《汽車運輸危險貨物品名表》(2005)及國家標(biāo)準(zhǔn)《汽車危險貨物運輸規(guī)則》等;在防范地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險方面，我們有《地質(zhì)災(zāi)害防范條例》……上述法律法規(guī)雖然對于CCS的發(fā)展提供了一定的法律支持，但仍存在一定的缺陷。
經(jīng)過上述分析，對于CCS運營法律規(guī)制的起點是對于CO2的法律定性是廢棄物還是工業(yè)品?兩種定性差異必然導(dǎo)致法律保護(hù)的偏向不同，進(jìn)而影響到法律制度的構(gòu)建側(cè)重點也不相同。因而，在立法規(guī)制CCS運營之前，我們必須明確以法律規(guī)制CCS運行的目的是為了資源(工業(yè)品)的再利用還是環(huán)境保護(hù)。如果是針對資源(工業(yè)品)的再利用，則應(yīng)該思考的是如何完善資源(工業(yè)品)的獲取機(jī)制和如何擴(kuò)大再利用過程中所能產(chǎn)生的整體社會和經(jīng)濟(jì)效益;如果是針對環(huán)境保護(hù)，則應(yīng)完善環(huán)保法及其他相關(guān)法律涉及到CCS的內(nèi)容，或者創(chuàng)設(shè)出更加符合立法本意的專門的CCS法律。不管是以資源(工業(yè)品)再利用為目的還是以保護(hù)環(huán)境、健康為追求，CCS立法的最終目的都是為了規(guī)范CCS運營，最大程度實現(xiàn)社會、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)效益三贏〔18〕。所以，對于CCS的立法規(guī)制，不管是師從澳大利亞、德國、美國等采取專門立法〔19〕，制定我國的《二氧化碳捕獲與封存法》，還是學(xué)習(xí)英國、荷蘭、加拿大等，通過修改現(xiàn)有法律，完善CCS相關(guān)法律體系，都應(yīng)當(dāng)兼顧資源(工業(yè)品)主導(dǎo)型和廢棄物主導(dǎo)型的兩種被封存CO2定性前提下立法目的上的不同，才能實現(xiàn)對CCS的有效運營。CCS是一項新生技術(shù)，目前與CO2封存相關(guān)的法律主要是與石油、飲用水、空氣污染和采礦有關(guān)的法律法規(guī)及國際社會之間相互的CO2排放量承諾(包括京都議定書以及各國對于2020年排放量的承諾)。在某些情況下，有些法律可適用于部分與CO2封存有關(guān)的問題;更多的情況下，需要一些法律的組合來處理有關(guān)CO2封存的問題。長遠(yuǎn)來看，哪個國家先制定了一套完整的CCS法律法規(guī)，誰就可能先占領(lǐng)這個未來的市場，制定有關(guān)CO2存儲的法律刻不容緩。同樣是進(jìn)行應(yīng)對氣候變化的法制安排，西方國家通常都可以做的有聲有色，這與其未雨綢繆的立法理念是分不開的，實踐需求產(chǎn)生對于法制的需求，法制研究應(yīng)當(dāng)反應(yīng)實踐需求。在我國致力于應(yīng)對氣候變化、有效控制CO2排放的大背景下，我國CCS示范項目初顯效益。CCS技術(shù)的研發(fā)、運行、風(fēng)險監(jiān)管及CCS基本概念等法律問題有待進(jìn)一步探討。
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