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分析地方金融管理體制的基本狀況論文
金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，在經(jīng)濟領域中發(fā)揮著越來越重要的作用，有效配置和運用金融資源也日益提上了地方政府的議事日程，履行地方金融管理職責的地方金融工作辦公室應運而生。如何推動中央與地方金融管理體制協(xié)調(diào)運行，是擺在基層央行、基層金融監(jiān)管部門及地方政府面前的共同課題。
一、地方金融管理體制的基本狀況
(一)金融辦的成立情況
目前，地方金融管理體制以不同名稱的金融工作辦公室為主，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展程度不同，各地金融辦履職方向有以服務為主，有以管理為主，也有服務與管理并重。2002年，上海市金融服務辦公室率先掛牌成立。在地方政府越來越重視金融產(chǎn)業(yè)的背景下，各地金融辦相繼成立，時過不及九年，全國幾乎所有的省、自治區(qū)和直轄市都先后成立了金融管理職能部門，一些偏遠省轄的地、市、州甚至個別縣也成立了地方金融辦。省級金融辦一般內(nèi)設政策法規(guī)、金融發(fā)展、證券期貨、非銀行市場等職能處室，人員少則二三十人，多則百人，并已納入地方行政編制。
(二)金融辦的職責定位
1.制定金融規(guī)劃。根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標和主要任務以及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，研宄擬定當?shù)赝七M金融業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃和年度工作計劃，并組織實施。會同有關部門編制金融功能區(qū)域布局規(guī)劃，完善地方金融業(yè)空間布局，加強對金融功能區(qū)的服務和指導。研宄金融形勢，分析金融業(yè)發(fā)展的重大問題。
2.協(xié)調(diào)金融機構和管理機構。協(xié)調(diào)金融機構綜合運用各種金融工具和平臺，為當?shù)亟?jīng)濟建設尤其是重點工程、主導產(chǎn)業(yè)、重要區(qū)域和中小企業(yè)發(fā)展提供融資支持服務。協(xié)助和會同金融監(jiān)管機構、政府做好配合協(xié)調(diào)和信息交流工作，建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制以及金融突發(fā)事件應急預案和應急處置等金融風險處理機制。
3.推動金融市場建設。鼓勵和吸引國內(nèi)外金融機構集聚當?shù)�，推進企業(yè)上市和并購重組，協(xié)調(diào)推動企業(yè)發(fā)行公司債券、短期融資券和中期票據(jù)等債務融資工具，負責指導和推動創(chuàng)業(yè)投資、股權(產(chǎn)業(yè))投資基金規(guī)范發(fā)展。
4.監(jiān)管地方新型融資性機構。負責小額貸款公司的審批和監(jiān)管；負責融資性擔保機構的設立、變更審批和監(jiān)管；承擔當?shù)丶w改制企業(yè)上市的產(chǎn)權確認職責；承擔當?shù)亟鹑跈C構和地方審批金融機構的相應授權監(jiān)管職責；加強對金融中介機構的指導和管理；打擊非法集資、非法證券等金融犯罪活動。
5.指導地方金融業(yè)的改革和發(fā)展。提出地方性金融機構改革建議及方案，負責監(jiān)督地方財政或投資機構在金融機構的資產(chǎn)及財務，配合有關部門對地方性金融機構的業(yè)績進行考核。
二、成立地方金融辦的內(nèi)在必要性
(一)促進地方經(jīng)濟發(fā)展的需要
一是政府主抓經(jīng)濟，需要有一個抓手，必然將金融作為經(jīng)濟工作的主要內(nèi)容和政府管理的重點，成立一個專門機構去促進金融業(yè)的發(fā)展。二是金融對經(jīng)濟發(fā)展具有杠桿撬動作用，地方經(jīng)濟發(fā)展需金融機構強有力的支持。國有銀行分支機構在總行的統(tǒng)一政策指導下經(jīng)營，需要權衡總行層面和地方層面的關系，各級地方政府迫切需要將兩者結合，搭建好地方經(jīng)濟發(fā)展的平臺。三是市場對資金的需求十分旺盛，直接融資的動力和空間很大，但由于市場化運作的條件還不夠完善，需要有一個具體的政府職能部門去推動發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、短期融資券、股份制企業(yè)改制、私募股權等直接融資。
(二)行使管理職能的需要
一是2003年農(nóng)村信用社改革試點啟動后，農(nóng)村信用社管理權交給地方政府，由于金融企業(yè)管理的專業(yè)性、復雜性，成立相應的管理機構就成為地方政府的現(xiàn)實選擇。二是為滿足市場需要，各地相繼成立信托和擔保機構、評級機構、典當行和小額貸款公司，而小額貸款公司、融資性擔保公司等中介機構已經(jīng)明確由地方政府負責管理，因此政府需要一個管理機構履行上述管理職責。三是金融企業(yè)作為市場主體，其天然屬性必然是逐利，在社會效益方面兼顧相對較少，而監(jiān)管機構受業(yè)務和管理范圍的限制，在金融業(yè)發(fā)展上難以做到通盤考慮，這就需要地方政府在長遠規(guī)劃和全面綜合布局方面統(tǒng)籌安排，均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。
(三)配合金融監(jiān)管的需要
按現(xiàn)行金融監(jiān)管框架，金融風險防范具體工作主要由“一行三局”承擔，一旦金融機構出現(xiàn)問題，風險處置等問題都需要地方政府的配合參與，而且政府可以調(diào)動更多的資源，在維護社會穩(wěn)定方面手段更為豐富。過去人民銀行分支機構擁有貨幣政策執(zhí)行和金融監(jiān)管等功能，當金融監(jiān)管職能從人民銀行剝離后，人民銀行省級以下分支機構協(xié)調(diào)轄區(qū)金融機構的能力明顯減弱，地方政府需要一個強有力的部門整合金融資源，協(xié)調(diào)和溝通與金融管理部門之間的關系。
三、中央與地方金融管理體制運行存在的問題
毋庸置疑，地方金融辦彌補了以“一行三局”為主的中央金融管理派出機構機制和職能的不足，有效解決了“一行三局”法定履職之外的部分問題。但由于中央金融管理派出機構和地方金融管理體制的邊界不是十分清晰，金融辦有可能發(fā)展成為地方的“準金融管理委員會”，與中央金融管理派出機構的職能產(chǎn)生交叉和重疊，容易產(chǎn)生國家宏觀調(diào)控政策與地方經(jīng)濟發(fā)展局部利益之間的不協(xié)調(diào)，不利于金融機構的穩(wěn)健和自主經(jīng)營。
(一）雙重管理可能使金融機構執(zhí)行政策弱化
央行作為國家金融宏觀調(diào)控部門、貨幣政策的制定和執(zhí)行者以及最后貸款人，在促進經(jīng)濟增長的同時，更加關注貨幣政策效應、保持物價穩(wěn)定和維護金融穩(wěn)定。銀、證、保三大監(jiān)管機構更加重視金融機構的經(jīng)營合規(guī)和風險防控。由于地方金融辦代表地方政府行事，擁有相應的政策資源，當區(qū)域性產(chǎn)業(yè)發(fā)展與國家宏觀調(diào)控政策出現(xiàn)矛盾時，出于民生考慮，必然會為維護當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展去爭取金融支持。中央派駐的金融監(jiān)管機構雖然不歸地方政府領導，但在開展工作時需要得到地方政府的支持和配合。在經(jīng)營業(yè)績和地方政府要求加大金融支持力度的雙重壓力下，可能影響金融機構執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策的力度，容易造成國家宏觀調(diào)控政策效果不易顯現(xiàn)。
(二）目標有別可能削弱地方金融監(jiān)管實效
機構性質(zhì)和職能不同，各自的目標也有所區(qū)別。金融機構的目標是收益最大化，地方政府的目標是經(jīng)濟發(fā)展最大化，監(jiān)管機構的目標是風險最小化。在地方金融辦成立后，以前是金融機構和監(jiān)管機構的雙方博弈變?yōu)槟壳暗娜讲┺模鹑跈C構和地方政府之間更容易找到利益平衡點，容易使監(jiān)管機構在博弈中淪為弱勢，削弱地方金融監(jiān)管的效能。
(三）政府參與可能多少影響金融機構自主經(jīng)營的能力
當企業(yè)無法通過銀行正常渠道獲得信貸支持時，往往會求助政府與銀行溝通協(xié)調(diào)，政府一般通過銀企座談會、項目推介會和洽談會等多種方式，促成銀企合作。由于金融辦擁有管理地方性金融機構的政策資源，由其協(xié)調(diào)和溝通，難免影響金融機構貸款管理及決策的審慎性。
四、推動中央與地方金融管理體制協(xié)調(diào)運行的幾點建議
2010年10月18日十七屆五次全會通過的《第十二個五年規(guī)劃的建議》中，明確提出“完善地方政府金融管理體制”。從現(xiàn)實需求到政策推動，地方政府金融管理機構的存在是金融體制改革和地方經(jīng)濟發(fā)展需求的伴生物，有其存在的內(nèi)在必要性，同時也需要進一步推動中央與地方金融管理體制的協(xié)調(diào)運行，促進地區(qū)經(jīng)濟金融協(xié)調(diào)發(fā)展。
(一）國家出臺完善地方金融管理體制的統(tǒng)一制度
國家層面應制定出臺有關地方政府金融管理工作的指導意見，規(guī)范管理，完善制度，明確職能。賦予金融辦在制定地方金融業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃、指導地方性金融機構改革與發(fā)展、配合協(xié)調(diào)駐地金融監(jiān)管機構工作等方面的職能。建立履行地方法人金融機構政府出資人職責的獨立機構，解決地方法人金融機構的政府出資人缺位問題，促進金融機構自主經(jīng)營。
(二）建立中央與地方金融管理部門的協(xié)調(diào)配合機制
現(xiàn)行金融監(jiān)管部門實行的是垂直領導，具有相對獨立性，而各地金融發(fā)展水平迥異，防范和處置金融風險又需要地方政府參與配合。建立金融協(xié)調(diào)機制是現(xiàn)實需要，應成立由地方金融辦和“一行三會”分支機構共同組成的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)平臺，通報情況，信息共享，分析問題，形成共識，化解風險，促進發(fā)展。中央金融管理部門的分支機構應積極配合地方金融辦的工作，共同研宄解決推動地方金融發(fā)展的問題。地方金融辦也應加強與中央金融管理部門的分支機構溝通和協(xié)調(diào)，在推動地方經(jīng)濟發(fā)展與落實國家宏觀調(diào)控政策中尋求共同點，達成一致目標；在履職中，維護中央金融管理部門分支機構行使職能的獨立性，確保國家宏觀調(diào)控政策在地方有效落實。
(三）明確中央與地方金融管理部門各自的履職定位
依法履職是中央與地方金融管理部門履職的基礎和依據(jù)，應避免因職責重疊而造成浪費資源并影響效率的現(xiàn)象發(fā)生。中央金融管理部門的分支機構要認真履行各自的法定職責，維護金融穩(wěn)定，保持金融秩序，為地方經(jīng)濟建設創(chuàng)造良好的金融環(huán)境；從維護大局和支持地方經(jīng)濟發(fā)展出發(fā)，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，對邊緣性和交叉性金融業(yè)務明確邊界并加大監(jiān)管力度，確保國家宏觀調(diào)控政策在地方得到有效傳導和落實。地方金融管理部門應立足地方經(jīng)濟金融統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展的目標，積極推動地方法人金融機構的改革和發(fā)展，解決弱勢群體和中小企業(yè)貸款難的瓶頸，加大縣域經(jīng)濟發(fā)展支持力度，擴大金融機構和服務覆蓋面，提供符合和滿足市場需求的金融服務產(chǎn)品，縮小城鄉(xiāng)收入差距，促進經(jīng)濟金融協(xié)調(diào)發(fā)展。
(四）加快推進存款保險制度，健全地方法人金融機構風險防范體系
近年來，地方政府不斷推動地方大型法人金融機構快速發(fā)展。為健全金融風險防范體系，完善法人金融機構自我保護的“防護網(wǎng)”，有必要加快推進存款保險制度，切實保護存款人利益，保持地方金融穩(wěn)定。
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