國家審計(jì)報(bào)告背后的積極意義

　　要制約一些政府部門的權(quán)力擴(kuò)張和腐朽，關(guān)鍵是要打破它的信息壟斷。這一在傳統(tǒng)社會(huì)無解的難題，在現(xiàn)代技術(shù)條件下已出現(xiàn)多個(gè)可破題的角度。除去年以來民間自發(fā)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的信息民主方式，實(shí)現(xiàn)了民間與執(zhí)政高層的某種直接溝通和良性互動(dòng)，并取得實(shí)際成效外， 今年6月23日國家審計(jì)署向十屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議提交的“審計(jì)清單”，再次揭示了從體制內(nèi)打破一些政府部門信息壟斷優(yōu)勢的另一可能途徑。

　　根據(jù)吳思著名的潛規(guī)則理論，決定傳統(tǒng)社會(huì)興衰存亡的關(guān)鍵是統(tǒng)治者與其代理人即官僚集團(tuán)的矛盾。由于二者立場不同，利益也有重大差異。執(zhí)政者的根本利益在于持續(xù)和穩(wěn)固政權(quán)，因此反對(duì)權(quán)勢群體對(duì)民眾過度掠奪、竭澤而漁，要求官吏“廉潔奉公”;代理人即官僚集團(tuán)的根本利益在于代理期間個(gè)人利益的最大化，所謂“權(quán)力不用，過期作廢”。從自身利益出發(fā)，后者一般并不怎么關(guān)心政權(quán)的持續(xù)穩(wěn)定，至少不關(guān)心長期穩(wěn)定。只要能惠及小我，管它將來洪水滔天�？陀^說，從個(gè)體而言，官吏個(gè)人也無法承擔(dān)全局性的政治責(zé)任;他們只是局部的短期代理人，縱然管得住自己，也保不了別的代理人將局面攪得一團(tuán)糟。于其著力于不能及之虛，不如抓緊時(shí)機(jī)撈實(shí)惠。因此，他們的利益立場驅(qū)使他們不但不會(huì)“廉潔奉公”，而且還必然盡最大可能掠奪民眾、侵吞公共財(cái)富，這一過程往往會(huì)呈現(xiàn)一種加速奔向終點(diǎn)的趨勢，直至竭澤而漁。

　　無疑，在傳統(tǒng)社會(huì)，唯一可對(duì)官吏行為進(jìn)行有效制約的是被稱為“孤家寡人”的統(tǒng)治者。統(tǒng)治者從自身立場出發(fā)，必然要想方設(shè)法約束代理人行為，制定系統(tǒng)龐雜的典章法紀(jì)。但是，歷史證明，統(tǒng)治者施加約束、官吏集團(tuán)反約束的較量，最終總是以官吏集團(tuán)打被約束、以潛規(guī)則取代正式典章法紀(jì)的勝利而告終;伴隨官僚集團(tuán)及其潛規(guī)則全面勝利而來的，是社會(huì)加速走向失衡，直至政權(quán)全面崩潰。

　　傳統(tǒng)社會(huì)之所以無法擺脫上述治亂循環(huán)，按照吳思的研究，是由于權(quán)力的代理者官吏集團(tuán)在與其委托人即統(tǒng)治者的較量中，擁有信息優(yōu)勢。由于官吏集團(tuán)在傳統(tǒng)社會(huì)處于上令下傳、下情上達(dá)的中樞位置，它可以壟斷信息，欺上瞞下，使擁有強(qiáng)大權(quán)力的統(tǒng)治者變成瞎子和聾子。又聾又瞎的巨人，當(dāng)然斗不過一大群耳聰目明的小人物;正是這種信息不對(duì)稱，尊定了傳統(tǒng)社會(huì)的基本政治格局和朝代變遷的固定走勢。

　　審計(jì)報(bào)告揭示的問題可謂觸目驚心，大致可歸納為五個(gè)方面:一，政府部門，從中央到地方，侵吞國家財(cái)產(chǎn)，挪用公款，套取救災(zāi)、教育、奧運(yùn)、國債等專項(xiàng)資金。二，銀行缺乏監(jiān)管，內(nèi)外勾結(jié)，違規(guī)貸款及其它金融違規(guī)業(yè)務(wù)，數(shù)額巨大。三，偷逃稅款。稅務(wù)部門有稅不征、違規(guī)緩征，甚至嚴(yán)重瀆職。四，濫占土地。一些地方政府倒賣土地，違規(guī)批地。五，民營企業(yè)騙貸或違規(guī)貸款問題突出。

　　問題的重心在于，一些政府部門利用權(quán)力，侵吞、詐取和占有公共財(cái)富。其嚴(yán)重和普遍，說明了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各種秩序已經(jīng)松動(dòng)，國家制度的權(quán)威和法律尊嚴(yán)正在喪失，潛規(guī)則正在取代正式的典章法紀(jì)發(fā)揮實(shí)際的支配作用。但是，問題能夠被揭示并公開，又使人們看到了打破政府部門和官吏集團(tuán)信息壟斷的一線希望。

　　在現(xiàn)代技術(shù)條件下，直接受命于執(zhí)政高層的獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)可以在相當(dāng)大程度上打破一些政府部門的信息封鎖，使執(zhí)政高層在遏制腐朽、規(guī)范秩序的過程中做到相對(duì)的耳聰目明。實(shí)際上，西方發(fā)達(dá)國家立法機(jī)關(guān)對(duì)行政部門的有效制約，也是在立法機(jī)關(guān)擁有了獨(dú)立的審計(jì)能力、不再只能被動(dòng)聽取行政部門的報(bào)告后開始的。

　　以技術(shù)手段打破一些政府部門的信息封鎖只是第一步，第二步是要根據(jù)所掌握的信息有效抑制腐朽、重整秩序。從本次審計(jì)所披露的信息看，政府對(duì)權(quán)力違規(guī)和腐朽的處理力度偏小，不能令人滿意;人大常委也要求有關(guān)部門針對(duì)審計(jì)所披露的問題進(jìn)行徹底調(diào)查。

　　這種行政處理不力，根源于執(zhí)政高層與其所委托的官吏集團(tuán)既相沖突、又相依存的矛盾關(guān)系。雖然委托人與代理人有著相互沖突的不同利益，但委托人的意圖終究要通過代理人來實(shí)現(xiàn);沒有了代理人，委托人的意志無從貫徹。因此，委托人可以通過獎(jiǎng)懲之法來約束代理人，但他不但不能取消代理層次，而且還必須調(diào)動(dòng)代理人的積極性、保持代理系統(tǒng)的高效率。

　　正是這種相互依存所導(dǎo)致的復(fù)雜關(guān)系，使執(zhí)政高層囿于多重相互矛盾的目標(biāo)，難以有效抑制一些政府部門的擴(kuò)張和腐朽。在這種僵持背后，代表了一種非有效的力量均衡。要打破僵局，就要改變力量對(duì)比，為抑制官吏集團(tuán)找出或釋放新的支持性力量。

　　在現(xiàn)行體制內(nèi)，體制內(nèi)外可支持抑制政府部門的主要力量是人大和輿論監(jiān)督。如果人大擁有依據(jù)審計(jì)報(bào)告追究到底的權(quán)力義務(wù)和實(shí)現(xiàn)途徑，政府部門就會(huì)受到另一種形式的有力約束，力量對(duì)比就會(huì)發(fā)生變化;輿論監(jiān)督則可以使這種對(duì)代理權(quán)力的約束和反約束在相對(duì)透明的背景下進(jìn)行，依托具體量化的審計(jì)報(bào)告，壓縮潛規(guī)則發(fā)生作用的空間。

　　可見，本次國家審計(jì)署將審計(jì)情況向人大常委會(huì)匯報(bào)并在媒體公布，是向著打破政府部門信息壟斷、改變腐朽與反腐朽力量對(duì)比的方向邁進(jìn)了一大步。循此而進(jìn)，結(jié)合信息民主方式，中國在現(xiàn)行基本體制框架下不但有可能回復(fù)公眾信心，而且有可能將權(quán)力腐朽、經(jīng)濟(jì)失序和社會(huì)不公遏制在大為減輕的程度。

　　有人進(jìn)而提出，為加大對(duì)行政的監(jiān)督力度、減小阻力，應(yīng)該將國家審計(jì)署等監(jiān)督部門置于人大系統(tǒng)之內(nèi)，這是典型的書生之見。在現(xiàn)行體制下，監(jiān)督的動(dòng)力主要來自權(quán)力上層，監(jiān)督的有效性取決于執(zhí)政高層控制的直接性。監(jiān)督權(quán)力越分散，越令出多門，越會(huì)制造更多的代理層次和環(huán)節(jié);這種安排只會(huì)制造新的腐朽，改變原來的權(quán)力分肥結(jié)構(gòu)，而不可能遏制腐朽。傳統(tǒng)社會(huì)尤其是明代各種監(jiān)督機(jī)構(gòu)的疊床架屋及其無濟(jì)于事，充分證明了此點(diǎn)。

　　現(xiàn)代社會(huì)能夠遏制一些政府部門腐朽的關(guān)鍵是技術(shù)手段的進(jìn)步，在現(xiàn)行體制下，打破信息壟斷的關(guān)鍵部門如國家審計(jì)署必須直接掌控在執(zhí)政高層手上，直接對(duì)執(zhí)政高層負(fù)責(zé)，其間不能再出現(xiàn)新的代理層次或環(huán)節(jié)。

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