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農(nóng)村綜合改革實踐與成效的調(diào)研報告
農(nóng)村綜合改革是農(nóng)村稅費改革進入取消農(nóng)業(yè)稅的新階段，中央為鞏固農(nóng)村稅費改革成果和建設社會主義新農(nóng)村提供體制機制保障和動力源泉所作出的一項重大決策。改革的主要內(nèi)容是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、農(nóng)村義務教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，進一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果；改革的目標是調(diào)整農(nóng)村生產(chǎn)關系和上層建筑不適應生產(chǎn)力發(fā)展的某些環(huán)節(jié)和方面，逐步建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，以及農(nóng)民增收減負的長效機制，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展。
__市作為全省農(nóng)村綜合改革試點市， 全市從20__年8月開始啟動三項改革。在各級黨委政府的高度重視下，通過周密安排部署，精心組織實施，各項改革穩(wěn)步推進，取得了顯著成效。
——鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革實現(xiàn)預期目標。
__市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革從20__年下半年開始安排部署，經(jīng)過考察學習、調(diào)查研究、征求意見、制定報批方案、先行試點、全面推開、檢查驗收等各個環(huán)節(jié)，于20__年3月底結束。改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構運行平穩(wěn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)面貌發(fā)生了深刻變化。
一是科學界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。將宣傳落實政策、促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理、提供公共服務、維護社會穩(wěn)定等五項職能作為新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本職能，通過明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權范圍，理順縣鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村關系，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率明顯提高，政府職能轉(zhuǎn)變進一步加快。
二是合理規(guī)范了機構設置。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關和事業(yè)單位統(tǒng)一設置“三辦一所四站”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構由改革前的2297個精簡為1915個，精簡率16%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制由改革前的12505名精簡為10051名，精簡率19％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員由改革前的13127名精簡為8873名，精簡率達到32.4％。從長遠的觀點看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員盲目增長可望從根本上得到解決。
三是優(yōu)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員結構。改革后，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導職數(shù)共精簡470名，精簡率28％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子職數(shù)配備為5-7名，80％鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一名女性領導；鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導平均年齡由原來的37.8歲下降為36.1歲，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部平均年齡由原來的37.3歲下降為34.7歲；鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部各層次學歷結構有了一定提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍正逐步向合理化、年輕化、知識化邁進。
四是妥善安置了富余人員。采用“拆廟養(yǎng)和尚”的辦法，通過到村任職、自主創(chuàng)業(yè)、從事主導產(chǎn)業(yè)、提前離退、離職學習、辭去公職、直接進入農(nóng)村工作服務中心等多種分流途徑，全市共分流4290名。分流人員絕大多數(shù)能夠理解和支持改革，在發(fā)展農(nóng)村主導產(chǎn)業(yè)方面勁頭很足。
五是逐步健全了管理制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在修訂完善原有制度的基礎上，對照新的職責任務，建立健全了考核評價、社會保障及控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構編制和人員增長等一系列長效機制，科學細化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構職能和干部崗位職責，明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的具體事權范圍和工作職責，使政府工作效率得到提高。
——教育經(jīng)費保障機制改革全面落實。
20__年以來，__市各級以貫徹落實農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革為核心，切實完善和建立起政府投入辦學、各級責任明確、財政分級負擔、經(jīng)費穩(wěn)定增長的農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，實現(xiàn)了“減輕農(nóng)民負擔，促進教育發(fā)展”的目標。全市“以縣為主”的農(nóng)村義務教育體制逐步健全完善，農(nóng)村中小學的管理權限、教師的編制和工資上劃縣級統(tǒng)一管理，縣級政府積極承擔起對農(nóng)村教育發(fā)展的主要責任，各級政府的財政投入成為保障農(nóng)村教育發(fā)展的主渠道，不斷加大財政投入，確保了教師工資按時足額發(fā)放和學校的正常運轉(zhuǎn)，推動了農(nóng)村基礎教育事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展；農(nóng)村中小學校教育經(jīng)費管理工作全面加強，“預算到校、撥款到校、核算到校、監(jiān)管到�！钡墓芾砟Ｊ角袑嵔⒉⒉粩嗤晟�，農(nóng)村中小學危房改造工程全面實施，校舍維修改造長效機制初步建立，“兩免一補”政策落實到位,惠澤全市80萬農(nóng)村中小學生，平均每個小學生年減210元、初中生年減免280元；農(nóng)村中小學校布局調(diào)整穩(wěn)步推進，各縣區(qū)制定了科學合理、符合實際和教育中長期發(fā)展需求的布局調(diào)整方案，實施工作進一步加強；城鄉(xiāng)教師補充機制切實建立，教師交流力度進一步加大；教育資金監(jiān)督檢查工作不斷加強，市縣兩級堅持每年春、秋季開學后對教育經(jīng)費落實和收費政策執(zhí)行情況進行檢查。各級財政部門不斷完善公用經(jīng)費和專戶資金管理辦法，有效促進了績效評價體系的建立。
——“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”全面平穩(wěn)運行。
__市于20__年元月起，在全市1區(qū)9縣200個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了以“預算共編、賬戶統(tǒng)設、資金統(tǒng)調(diào)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管、”為主要內(nèi)容的“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣監(jiān)管”改革。從運行效果看，加強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的監(jiān)督管理，規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支行為，強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入、合理安排支出，防范和化解債務風險，進而維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運轉(zhuǎn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政初步實現(xiàn)了良性運轉(zhuǎn)。
一是切實調(diào)整了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所職能定位為“九大職能”，通過積極落實，推動了基層財政職能的轉(zhuǎn)變和工作機制的創(chuàng)新，增強基層財政服務“三農(nóng)”的功能，使基層財政從“征收型”向“服務型、監(jiān)管型”轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變中提升財政管理水平。
二是規(guī)范了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了3-5人的民主理財小組，對單位發(fā)生的各項財務事項參與審核與監(jiān)督，實現(xiàn)了資金管理上的陽光操作。
三是增強了財政宏觀調(diào)控能力，尤其是實行預算共編、資金統(tǒng)調(diào)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計集中核算，有利于縣級財政加強資金調(diào)度，有效地集中財政間歇資金，用于解決可能出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金緊張，體現(xiàn)了保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的指導思想。
四是堵住了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理漏洞，通過加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員、編制、帳戶、票據(jù)、財務等方面的管理，基本實現(xiàn)了“四個管住”，即：管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費、亂花錢、亂進人、亂舉債。五是調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的積極性，通過體制調(diào)整、利益驅(qū)動、獎懲激勵等措施，激活了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)做大財政經(jīng)濟“蛋糕”的積極性，促進了地方財政收入穩(wěn)定增長，使縣鄉(xiāng)財政實力逐步增強。
——村級財務管理逐步進入規(guī)范。
全市全面實行了“村財村用鄉(xiāng)代管”。對村級資金、資產(chǎn)、債權債務實行“專戶管理、分村核算”的管理方式，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財務服務中心集中核算管理。近年來，通過不斷完善，村級財務管理逐步規(guī)范，民主理財制度全面推開，村級運轉(zhuǎn)水平逐步提高，監(jiān)督管理機制切實建立，村級運轉(zhuǎn)財政補助資金使用管理規(guī)范。
一是資金安排分配到位。省財政從20__年開始連續(xù)3年提高村級組織運轉(zhuǎn)財政補助標準，市財政足額撥付到縣區(qū)，縣區(qū)財政按核定標準預算到村，資金撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)“村級資金專戶”管理，�？顚Ｓ�。
二是資金使用管理規(guī)范。各縣區(qū)制定了村級組織運轉(zhuǎn)財政補助資金管理辦法，對村組干部報酬、辦公經(jīng)費和報刊費，實行指標控制、定額管理、集中支付，優(yōu)先保證村組干部報酬發(fā)放，并對村組干部實行“基礎工資+獎勵工資”的考核辦法，把獎勵工資與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等結合起來進行考核，既調(diào)動了村干部的積極性，又解決了村干部報酬偏低的問題。
三是縣區(qū)投入逐步增加。各縣區(qū)在保證省定標準的前提下，程度不同地增加了對村級運轉(zhuǎn)的財力補助，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)還從公用經(jīng)費中擠出資金貼補村級運轉(zhuǎn)，全市村級運轉(zhuǎn)艱難的狀況逐步出現(xiàn)好轉(zhuǎn)。
四是監(jiān)管機制切實建立。各縣區(qū)將村級資金納入財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、人大監(jiān)督的重要內(nèi)容，積極推行對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導、村干部任期及離任審計制度；縣鄉(xiāng)兩級財政部門都成立有相對應的村級運轉(zhuǎn)財政補助資金預算、撥付、核算、審核、監(jiān)督為一體的管理機構，落實有專人管理；鄉(xiāng)村兩級積極推行了民主理財和財務公開制度，提高了資金使用管理透明度�；谝陨洗胧┑穆鋵崳颈ＷC了村級組織的正常運轉(zhuǎn)。
——化解鄉(xiāng)村債務工作初見成效。
我市各級認真貫徹執(zhí)行中、省關于制止和化解鄉(xiāng)村債務各項政策規(guī)定，牢固樹立“還債就也是政績”的理念，在全市建立起以“核實底數(shù)，控制增量，消化存量，目標考核”為主要內(nèi)容的控制和化解鄉(xiāng)村債務的激勵考核機制。
一是鎖定債務底數(shù)�？h鄉(xiāng)分別成立債務清理核實工作機構，對20__年以前鄉(xiāng)村兩級債權債務進行逐一審核，逐筆認定，擠掉水分，鎖定底數(shù)，建立鄉(xiāng)村兩級債務臺賬，按照“化解一筆，銷賬一筆”的要求，實行動態(tài)管理。
二是量化目標任務。各縣區(qū)根據(jù)鎖定的負債總量，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，按照經(jīng)濟發(fā)展水平區(qū)別對待，分年度確定債務消化任務，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步消化“鋼性”債務。
三是明確化解責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手是化解鄉(xiāng)村債務的直接責任人，把控制和化解鄉(xiāng)村債務作為干部任期目標和工作實績的重要內(nèi)容，納入領導干部任期經(jīng)濟責任審計內(nèi)容進行評價，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部升降去留的重要依據(jù)。
四是建立激勵機制。大部分縣區(qū)已設立化解債務獎補基金，專項用于兌現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制和化解債務的配套獎補。
五是嚴明工作紀律。建立“主要領導親自抓，分管領導具體抓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門全力抓”的工作機制和縣、鄉(xiāng)、村三級債務監(jiān)控機制，實行定期報告制度，從嚴規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債審批管理，制止鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉債的隨意性，從源頭上加強控管。六是實施責任追究。按鎖定債務，縣區(qū)政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂控制和化解目標責任書，納入年度考核，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)當年綜合考核評先和黨政“一把手”評優(yōu)、任用等掛鉤。對頂風違紀形成新債的責任人，實行責任追究，以確保債務化解目標實現(xiàn)。
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