淺析公物利用法律關(guān)系的權(quán)利構(gòu)造論文

　　一、公物利用法律關(guān)系中的權(quán)利( 力)格局

　　公物利用法律關(guān)系由公眾、行政主體、公物所有者圍繞同一公物建立起來(lái)，各方主體基于不同的利益立場(chǎng)，難免存在權(quán)利( 力) 實(shí)現(xiàn)問(wèn)題上的摩擦。從總體上把握權(quán)利( 力) 內(nèi)容及相互關(guān)系，是進(jìn)一步揭示各項(xiàng)權(quán)利( 力) 性質(zhì)的前提。

　　( 一) 權(quán)利( 力) 內(nèi)容的外觀透視

　　公物作為給付行政的重要手段，是政府分配公共利益的主要手段之一。作為一種分配手段，其必然存在分配者———公物的提供者，也必然存在被分配者———公物的取用者，這種“供取”二元關(guān)系構(gòu)成公物利用法律關(guān)系最為基礎(chǔ)的部分。那么，供取雙方在上述法律關(guān)系中，享有何種權(quán)利( 力) ?從公物的定義可知，公物必須由行政主體提供公用，即強(qiáng)調(diào)存在一種支配公物的權(quán)利根據(jù)。日本學(xué)者鹽野宏認(rèn)為，這種權(quán)利根據(jù)包括但不限于所有權(quán)。而實(shí)際上，私法所有權(quán)同樣不能構(gòu)成此權(quán)利根據(jù)。我們知道，私法所有權(quán)包含占有、使用、收益與處分等權(quán)能，這些權(quán)能體現(xiàn)了民法上支配權(quán)的內(nèi)涵，但包括國(guó)家所有權(quán)在內(nèi)的私法所有權(quán)，因其無(wú)法保證公用目的之持續(xù)與穩(wěn)定，這將導(dǎo)致公眾的使用與受益取決于所有權(quán)人的個(gè)人意志而非公法規(guī)則，故形成的也僅是“事實(shí)上的公物”，不受公物法調(diào)整。本文將支配公物的權(quán)利根據(jù)稱為“公物支配權(quán)”。

　　而從公物的定義還可知，公物必須由公眾使用或受益，針對(duì)此種公物利用狀態(tài)，本文冠以“公物用益權(quán)”之名。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府承擔(dān)著大量的宏觀調(diào)控職能，公物供給基本依賴政府財(cái)產(chǎn)，因而公物支配權(quán)與公物所有權(quán)的主體是合一的，即行政主體。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期的到來(lái)，高度發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力滿足了人們?cè)絹?lái)越多的物質(zhì)文化需求。公眾需求日益多樣化與復(fù)雜化，導(dǎo)致政府深陷自身可控資源有限與社會(huì)需求無(wú)限的“泥淖”，政府對(duì)公物供給逐漸呈現(xiàn)獨(dú)力難支之態(tài)勢(shì)。在此時(shí)代背景下，私有公物、集體公物逐漸進(jìn)入國(guó)家與人民的視野，恰如其分地彌補(bǔ)了政府失靈的窘態(tài)。根據(jù)德國(guó)公物理論，私有財(cái)產(chǎn)經(jīng)由行政主體“命名”即可獲得公物地位，這對(duì)尚為發(fā)展中國(guó)家的我國(guó)而言，尤具借鑒意義: 既然有限的政府財(cái)力無(wú)法或難以完全回應(yīng)社會(huì)的公物需求，那么公物來(lái)源問(wèn)題的解決，也就無(wú)法由作為支配權(quán)人的政府來(lái)包辦。因此，在公物利用的“供取”二元關(guān)系之外還存在第三方主體，其享有“公物所有權(quán)”。綜上所述，公物支配權(quán)、公物用益權(quán)、公物所有權(quán)構(gòu)成公物利用法律關(guān)系的權(quán)利( 力) 內(nèi)容。

　　( 二) 權(quán)利( 力) 關(guān)系的內(nèi)在緊張

　　公物利用法律關(guān)系呈現(xiàn)三方主體間的復(fù)式結(jié)構(gòu)，即公物用益權(quán)人依公物的設(shè)立目的得為利用、公物支配權(quán)人確保公用目的之存續(xù)、公物所有權(quán)人對(duì)公物被利用的容忍。目前，我國(guó)學(xué)者對(duì)公物利用法律關(guān)系中權(quán)利( 力) 間的關(guān)系存在以下幾種觀點(diǎn):

　　1. 公共地役權(quán)與“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”二元說(shuō)

　　該說(shuō)認(rèn)為，公物利用法律關(guān)系受到公法與私法的共同調(diào)整。具體而言，公物上的權(quán)利束由私法財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共地役權(quán)組成，而后者又可衍生出行政主體的公物管理權(quán)與公眾按公物本來(lái)用途加以使用的權(quán)利。其中，私法財(cái)產(chǎn)權(quán)因不具備完整的使用與處分權(quán)能，僅在保證公用目的之范圍內(nèi)允許所有人加以支配，故有“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”之謂;而公共地役權(quán)則指為了特定的公共利益需求，由財(cái)產(chǎn)權(quán)人容忍某種負(fù)擔(dān)，從而使國(guó)家或公眾取得一種要求財(cái)產(chǎn)權(quán)人持續(xù)承擔(dān)該負(fù)擔(dān)的權(quán)力或權(quán)利。在實(shí)現(xiàn)順序上，公共地役權(quán)優(yōu)先于私法財(cái)產(chǎn)權(quán)并排擠后者。

　　2. 公法權(quán)利( 力) 與私法物權(quán)集合說(shuō)

　　該說(shuō)主張，公物利用法律關(guān)系容納了政府的公物管理權(quán)、公眾的公物使用權(quán)與私法物權(quán)。其中，前兩者屬于“公物上公法權(quán)利( 力) 的兩項(xiàng)下屬權(quán)能”，既相互保障又相互限制，它們作用于公物的范圍大致等同私物在提供公用時(shí)被公權(quán)力所限制的部分。換言之，公法權(quán)利( 力) 優(yōu)先于私法物權(quán)。

　　二、公物所有權(quán)的成立之爭(zhēng)及性質(zhì)之辯

　　公物所有權(quán)系借鑒民法所有權(quán)提出的概念，乃大陸法系國(guó)家公、私法二元?jiǎng)澐直尘跋碌漠a(chǎn)物。公物所有權(quán)經(jīng)歷了從否定論到肯定論的成立階段，而在肯定論中，又存在公所有權(quán)說(shuō)、私所有權(quán)說(shuō)、修正的私所有權(quán)說(shuō)之間的爭(zhēng)鳴。

　　( 一) 公物所有權(quán)的成立之爭(zhēng): 來(lái)自傳統(tǒng)所有權(quán)觀念的非難

　　公物上是否成立所有權(quán)，曾一度引發(fā)爭(zhēng)論。在古羅馬時(shí)代，無(wú)法由個(gè)人獲取或?qū)嵤┙?jīng)濟(jì)管理的物品可由公眾共同使用，如空氣、陽(yáng)光。但這些物品被視為不歸包括國(guó)家在內(nèi)的任何人所有。19世紀(jì)初期，法國(guó)學(xué)者普魯東從古羅馬時(shí)代的傳統(tǒng)所有權(quán)觀念出發(fā)，認(rèn)為公產(chǎn)不具有所有權(quán)的排他性，因而與所有權(quán)的觀念不相容; 即使是國(guó)家，也僅僅是出于維護(hù)公用而占有公產(chǎn)，“政府只行使占有保護(hù)以確保公眾使用公物，政府不因占有而享有排斥他人對(duì)公物的使用”。此外，還有一種否定公產(chǎn)上成立所有權(quán)的理論，即認(rèn)為傳統(tǒng)所有權(quán)應(yīng)包含使用、收益與處分權(quán)能，而行政主體對(duì)此皆不具備。該時(shí)期，否定論占據(jù)了支配地位，即行政主體對(duì)公產(chǎn)不享有所有權(quán)，只具備“保存公產(chǎn)的一種警察權(quán)力”。

　　20 世紀(jì)時(shí)，否定公物上成立所有權(quán)的觀點(diǎn)故態(tài)依然。萊昂·狄驥認(rèn)為，“公產(chǎn)所有權(quán)”的說(shuō)辭只是照搬了民法上所有權(quán)的觀念，缺乏理由的正當(dāng)性與必要性。然而，狄驥的觀點(diǎn)是源自其社會(huì)連帶主義法學(xué)的立場(chǎng)，即每個(gè)個(gè)人基于社會(huì)連帶的事實(shí)，只負(fù)有一定的可通過(guò)法律強(qiáng)制執(zhí)行的任務(wù)，而不存在任何天賦的或不可分割的權(quán)利。其試圖用一個(gè)只承認(rèn)法律義務(wù)的制度來(lái)替代傳統(tǒng)的法律權(quán)利制度，因而否定“公產(chǎn)所有權(quán)”的成立也就不難理解。但狄驥的這種立場(chǎng)多少具有形而上學(xué)的色彩，否定論的衰落已不可逆轉(zhuǎn)，承認(rèn)公物上成立所有權(quán)的肯定論漸漸占據(jù)支配地位�？隙ㄕ摰靡耘d起，一方面是因?yàn)椤八�有�?quán)神圣”的信條遭到削弱，所有權(quán)的社會(huì)責(zé)任表明排他性僅具有相對(duì)意義; 另一方面則由于行政主體對(duì)公產(chǎn)并非不存在使用與收益的可能，前者如行政主體對(duì)公務(wù)用公產(chǎn)的使用，后者則如公產(chǎn)特許使用費(fèi)的收取。至于行政主體在保證公用目的之范圍內(nèi)無(wú)權(quán)處分公產(chǎn)，這本身就表明所有權(quán)的存在，否則沒(méi)有禁止的必要。此外，對(duì)于自然公物，如果認(rèn)為其不歸任何人所有，那么“公地悲劇”與政府環(huán)境責(zé)任缺位將不可避免。

　　( 二) 公物所有權(quán)的性質(zhì)之辯: 公、私所有權(quán)說(shuō)的效果趨同

　　隨著時(shí)代的發(fā)展，一種新的公物類型———相對(duì)公物———漸漸進(jìn)入人們的視野，這使公物所有權(quán)具備了與民法所有權(quán)一樣的排他性; 同時(shí)，所有權(quán)所包含的使用、收益與處分權(quán)能，在公物中也得到了不同程度的體現(xiàn)。公物上是否成立所有權(quán)的爭(zhēng)論偃旗息鼓，取而代之的，是公物所有權(quán)與民法所有權(quán)有何異同、其性質(zhì)又該如何認(rèn)定的問(wèn)題。公所有權(quán)說(shuō)在法國(guó)、德國(guó)及日本的代表人物分別為莫里斯·奧里烏、奧托·邁耶、美濃部達(dá)吉。法國(guó)學(xué)者莫里斯·奧里烏率先提出公產(chǎn)所有權(quán)的觀念，其認(rèn)為公產(chǎn)所有權(quán)是一種“必須依賴于國(guó)家力量的行政所有權(quán)”，是一種“在一般所有權(quán)基礎(chǔ)上做出整體修改之后得出的所有權(quán)特征”。在他看來(lái)，公產(chǎn)所有權(quán)之所以成立，在于其仍保留著所有權(quán)的部分特征，只是由于公共用途的設(shè)定賦予公產(chǎn)不可轉(zhuǎn)讓的特性，然而這并沒(méi)有影響到所有權(quán)其他方面的特性。德國(guó)行政法巨擘奧托·邁耶借鑒法國(guó)公產(chǎn)理論，主張僅在公物支配權(quán)與民法所有權(quán)屬于同一行政主體且出讓時(shí)成立公所有權(quán)。其指出，當(dāng)國(guó)家對(duì)公物的支配依公法判斷時(shí)，便發(fā)生公的物權(quán)———尤其是公法上所有權(quán)思想的必要。美濃部達(dá)吉博士持“權(quán)利效果決定權(quán)利性質(zhì)”的觀點(diǎn)，其認(rèn)為具有公法性效果的所有權(quán)，自然屬于公所有權(quán)的范疇�？偟膩�(lái)說(shuō)，持公所有權(quán)說(shuō)的學(xué)者一方面強(qiáng)調(diào)公所有權(quán)具有民法所有權(quán)的某些特性，另一方面又強(qiáng)調(diào)“公用目的”與民法所有權(quán)融為一體并引發(fā)后者“質(zhì)變”，前者已非獨(dú)立的役權(quán)。

　　三、公物利用法治化的前置性思考

　　公物利用法治化是當(dāng)代行政法治的重要課題，其立基于對(duì)公物利用法律關(guān)系的深層理解。作為三大行政手段之一的物質(zhì)手段，公物不僅牽扯利用者的公物用益權(quán)，同時(shí)也涉及行政給付行為的法律規(guī)制。當(dāng)行政主體運(yùn)用公物支配權(quán)實(shí)施給付時(shí)，其有可能走向兩個(gè)極端: 一則對(duì)公物所有者的“剩余財(cái)產(chǎn)權(quán)”進(jìn)行過(guò)度壓制，表現(xiàn)出明顯的侵益性; 一則對(duì)公物利用者的給付請(qǐng)求視為不見(jiàn)或瑕疵履行，其消極效果并不亞于侵益性行政行為。因此，權(quán)利救濟(jì)與權(quán)力規(guī)制猶如公物利用法治化的“硬幣兩面”，不可偏廢其一。然而，權(quán)利救濟(jì)的途徑及方式因權(quán)利性質(zhì)而異，權(quán)力規(guī)制亦需有的放矢。在此意義上，對(duì)公物利用法律關(guān)系的權(quán)利( 力) 構(gòu)造加以剖析，無(wú)疑是完善公物利用相關(guān)權(quán)利救濟(jì)與權(quán)力規(guī)制不可回避的前置性思考。

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