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自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析
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摘要：本文概括了我國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷，并分析了目前產(chǎn)權(quán)制度的特點(diǎn)。 認(rèn)為目前自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的重點(diǎn)不是如何強(qiáng)化法律和完善制度，而應(yīng)該在于如何考慮遺產(chǎn)地原住居民的利益訴求，從而構(gòu)筑完全的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。 在此基礎(chǔ)上分析了民眾參與作為替代性制度安排的優(yōu)越性。
關(guān)鍵詞：自然文化遺產(chǎn);制度變遷;產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)
一、我國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度變遷
產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的學(xué)者普遍認(rèn)為， 產(chǎn)權(quán)是關(guān)于財(cái)產(chǎn)的一組權(quán)利，而財(cái)產(chǎn)權(quán)利束中最重要的部分就是財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)則是自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)中各項(xiàng)權(quán)利束在不同權(quán)利主體之間的不同類型、不同程度的搭配和組合。而從歷史的范疇來(lái)看，產(chǎn)權(quán)屬于一種人與人的關(guān)系，產(chǎn)權(quán)制度的變遷要受到社會(huì)制度變遷的影響。
在原始社會(huì)階段和奴隸社會(huì)階段，由于受所處歷史階段和人類認(rèn)識(shí)能力所限，自然文化遺產(chǎn)的概念應(yīng)當(dāng)還沒(méi)有出現(xiàn)，因此也不會(huì)有自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的概念。
在以分封制為主的封建社會(huì)，秉承的是“普天之下，莫非王土”的理念，這個(gè)時(shí)期的自然文化遺產(chǎn)資源所有權(quán)應(yīng)屬于皇帝。然而受社會(huì)發(fā)展階段和社會(huì)意識(shí)所限，對(duì)自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)和開(kāi)發(fā)意識(shí)并不強(qiáng)。此時(shí)的自然文化遺產(chǎn)的使用權(quán)實(shí)際上沒(méi)有明確的歸屬，體現(xiàn)出公共資源的特性，轉(zhuǎn)讓權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念還沒(méi)有被人們所意識(shí)到。 受封建社會(huì)的生產(chǎn)力發(fā)展影響，人們對(duì)自然文化遺產(chǎn)的使用還沒(méi)有造 成太大的破壞，因此大多自然文化遺產(chǎn)能夠完好的保存延續(xù)下來(lái)。
在半殖民地半封建社會(huì)階段，社會(huì)在形式上依然以封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，國(guó)家在政治地位上屬于被殖民的狀態(tài)。 從社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上看，依然保留著封建社會(huì)的特征，此時(shí)自然文化遺產(chǎn)的所有權(quán)仍為國(guó)家所有，使用權(quán)歸屬取決于自然文化遺產(chǎn)所處地域是否被殖民，歸屬并不明確。 半殖民地半封建社會(huì)階段社會(huì)實(shí)際上已趨近于近代化，生產(chǎn)力有了大幅提高。 由于人們保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)，同時(shí)自然文化遺產(chǎn)資源所有權(quán)不明，故此時(shí)部分自然文化遺產(chǎn)受到較大的破壞和毀損。
新中國(guó)成立之后，確立了我國(guó)的性質(zhì)為社會(huì)主義社會(huì)，一切自然資源歸國(guó)家所有。 1954 年我國(guó)第一部憲法規(guī)定“礦藏、水流、由法律規(guī)定為國(guó)有的森林、草地和其他自然資源，都屬于國(guó)家所有①。 ”這一階段的自然文化遺產(chǎn)的所有權(quán)為國(guó)家享有，使用權(quán)屬于人民大眾所有。 因所有制為國(guó)家所有制，一些知名的自然文化遺產(chǎn)也多作為公益性質(zhì)的休閑和觀光區(qū)對(duì)外經(jīng)營(yíng)。公有制弱化了自然文化遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，大部分的自然文化遺產(chǎn)并沒(méi)有被意識(shí)到而已其他的資源形態(tài)而存在(柴海燕，鄢志武，2008)。
改革開(kāi)放以后，我國(guó)的所有制結(jié)構(gòu)由公有制轉(zhuǎn)變成為全民所有制、集體所有制、私人所有制和混合所有制共存的狀態(tài)。企業(yè)經(jīng)營(yíng)形式，產(chǎn)權(quán)組織形式均發(fā)生了較大的改變。 自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度同樣發(fā)生了巨大的變化。 20 世紀(jì) 90 年代中期風(fēng)景名勝區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革之前，我國(guó)自然文化遺產(chǎn)所有權(quán)主要以國(guó)家所有為主， 但是經(jīng)營(yíng)由建設(shè)部和地方縣級(jí)以上政府進(jìn)行歸口管理，并成立風(fēng)景名勝區(qū)一級(jí)政府或風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)，作為行政管理部門對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)實(shí)行代理經(jīng)營(yíng)。地區(qū)政府或風(fēng)景名勝區(qū)享有自然文化遺產(chǎn)的使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。 90 年代中期之后，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)開(kāi)始了產(chǎn)權(quán)制度改革，主要的方式為采取股份制，這一階段的自然文化遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主要以經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓為主，并且在國(guó)內(nèi)大規(guī)模的實(shí)施開(kāi)來(lái)(謝茹，2004)。 2003 年以后建設(shè)部在貴州設(shè)立了特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)，希望能夠改變先前風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的模式，使風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓走上合理軌道。 特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)規(guī)定景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓年限最高為 20 年， 在年份上較之前的景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)整體轉(zhuǎn)讓有所減少，在管理部門上也由過(guò)去地方政府獨(dú)立管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)主管部門和風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)同地方政府同時(shí)管理(唐凌，2007)。 2006 年后，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，明確規(guī)定了景區(qū)門票必須由景區(qū)管委會(huì)收取，用途必須為景區(qū)保護(hù)和管理;景區(qū)的管理機(jī)構(gòu)不得從事以營(yíng)利為目的的活動(dòng)，景區(qū)管理人員不得兼職營(yíng)利�！讹L(fēng)景名勝條例》的新規(guī)定意味著將風(fēng)景名勝區(qū)的開(kāi)發(fā)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了分離。確定了由管委會(huì)負(fù)責(zé)管理開(kāi)發(fā)和補(bǔ)償，由企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的開(kāi)發(fā)保護(hù)模式。
二、自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析
1、對(duì)我國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的梳理
我國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)變遷實(shí)質(zhì)上經(jīng)歷了公共產(chǎn)品階段和準(zhǔn)公共產(chǎn)品階段。 公共產(chǎn)品階段包括封建社會(huì)、半封建半殖民地社會(huì)階段和建國(guó)后直到改革開(kāi)放前。這一階段自然文化遺產(chǎn)資源主要作為公共產(chǎn)品向大眾提供， 沒(méi)有特別的排他機(jī)制建立。
隨著時(shí)間的推移和生產(chǎn)力的發(fā)展，對(duì)自然文化遺產(chǎn)造成了一定的破壞。 改革開(kāi)放以后到現(xiàn)在為準(zhǔn)公共產(chǎn)品階段，又可以根據(jù)對(duì)自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的細(xì)分分為兩個(gè)階段，產(chǎn)權(quán)初步分為經(jīng)營(yíng)權(quán)和剩余權(quán)階段和進(jìn)一步細(xì)分為經(jīng)營(yíng)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、所有權(quán)和開(kāi)發(fā)權(quán)的階段，兩個(gè)階段以 2003 年為界。 2003 年以前，由于受“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”思想的影響，多數(shù)地方政府將自然文化遺產(chǎn)作為整體轉(zhuǎn)讓，自然文化遺產(chǎn)資源的所有權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)歸政府所有，包含了開(kāi)發(fā)權(quán)和收益權(quán)等的其他權(quán)利統(tǒng)稱為經(jīng)營(yíng)權(quán)歸開(kāi)發(fā)商所有。開(kāi)發(fā)商受短期內(nèi)利益最大化驅(qū)動(dòng)會(huì)造成自然文化遺產(chǎn)的過(guò)度開(kāi)發(fā)和破壞。
2003 年以后 ，國(guó)家通過(guò) 《風(fēng)景名勝區(qū)條例 》的相關(guān)規(guī)定將自然文化遺產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)權(quán)從經(jīng)營(yíng)權(quán)里分離了出來(lái)，由地方政府享有自然文化遺產(chǎn)資源的所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)和部分收益權(quán)(保護(hù)權(quán))，另外一部分收益權(quán)和剩余產(chǎn)權(quán)統(tǒng)稱為經(jīng)營(yíng)權(quán)歸開(kāi)發(fā)商所有。
由于對(duì)景區(qū)開(kāi)發(fā)權(quán)和保護(hù)權(quán)進(jìn)行了限定，對(duì)自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)起到了一定的促進(jìn)作用。
2、自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定的困難
我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，國(guó)家對(duì)自然文化遺產(chǎn)資源擁有絕對(duì)的產(chǎn)權(quán)。因此，這些資源被認(rèn)為是屬于國(guó)家，任何個(gè)人和團(tuán)體在沒(méi)有得到國(guó)家許可的情況下，都不得以任何方式經(jīng)營(yíng)、使用自然文化遺產(chǎn)資源，更不得破壞這些資源。但問(wèn)題是，法律上的產(chǎn)權(quán)和事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)是有區(qū)別的。 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究者一致認(rèn)為，在事實(shí)上界定一項(xiàng)資源的產(chǎn)權(quán)要比在法律上界定它， 需要花費(fèi)更多的資源。 即使在法律上清楚界定了某項(xiàng)資源的產(chǎn)權(quán)擁有者，但由于該擁有者為維護(hù)其產(chǎn)權(quán)需要有較高的執(zhí)行成本， 因此在實(shí)際情況中，總是存在一個(gè)產(chǎn)權(quán)的“公共領(lǐng)域”。
長(zhǎng)期以來(lái)，大部分研究自然文化遺產(chǎn)保護(hù)的學(xué)者認(rèn)為：長(zhǎng)期以來(lái)， 我國(guó)自然文化遺產(chǎn)資源保護(hù)不力的主要原因是產(chǎn)權(quán)不明晰，法律不健全，政策執(zhí)行不到位所致。 這種分析是不完全的，因?yàn)槿魏蝹�(gè)人的任何一項(xiàng)權(quán)利的有效性不單單依賴于這個(gè)人為保護(hù)這項(xiàng)權(quán)利所作的努力，而且還依賴于他人企圖分享這項(xiàng)權(quán)利的努力以及任何 “第三方” 所做的保護(hù)這項(xiàng)權(quán)利的努力 (巴澤爾，1998)。 隨著自然文化遺產(chǎn)資源希缺程度不斷提高，相對(duì)價(jià)格不斷上升，可以使尋租的動(dòng)力越來(lái)越大，尋租手段也越來(lái)越復(fù)雜，因而監(jiān)督成本也相應(yīng)會(huì)變得越來(lái)越高。 事實(shí)上，自然文化遺產(chǎn)保護(hù)的效果的決定因素不是完備的法律、健全的制度，而是取決于尋租者對(duì)遺產(chǎn)資源攫動(dòng)力的大小。 由此導(dǎo)致的結(jié)果則是，法律明文強(qiáng)調(diào)自然文化遺產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)有，但各種事實(shí)上的攫取行為卻永遠(yuǎn)也不會(huì)消失。
3、民眾對(duì)自然文化遺產(chǎn)擁有事實(shí)上的私人產(chǎn)權(quán)
雄倚登封市境的中岳嵩山，被地質(zhì)學(xué)家譽(yù)為“天然地質(zhì)博物館”，1991 年被聯(lián)合國(guó)科教文組織首輪通過(guò)為 “世界地質(zhì)遺產(chǎn)保護(hù)單位”。境內(nèi)的多處文化古跡更被列為世界文化遺產(chǎn)。但嵩山境內(nèi)遍布的大大小小的違規(guī)礦井在屢禁不絕。文化古跡景區(qū)內(nèi)的違規(guī)開(kāi)放也此起彼伏。中央電視臺(tái)曝光、聯(lián)合國(guó)教科文組織警告、國(guó)務(wù)院和河南省發(fā)專項(xiàng)治理文件、登封市成立領(lǐng)導(dǎo)小組下大力整頓治理。力度不可謂不大，但效果甚微。原因就在于民眾對(duì)自然文化遺產(chǎn)擁有事實(shí)上的私人產(chǎn)權(quán)。
以當(dāng)陽(yáng)山為例，當(dāng)陽(yáng)山是嵩山七十二峰之一，就在少林寺所處的少室山西側(cè)，是石英巖產(chǎn)區(qū)。當(dāng)?shù)鼐用穸嘁蚤_(kāi)采此礦為生，開(kāi)采成本極低，設(shè)備簡(jiǎn)單易得，也容易拆除撤離。 上級(jí)檢查整頓是，立即停產(chǎn)，很難抓到現(xiàn)行，無(wú)法嚴(yán)處。加上當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，多對(duì)此有意疏忽，甚至暗中鼓勵(lì)，通風(fēng)報(bào)信。因此，當(dāng)?shù)匕傩张c上級(jí)管理部門之間一直進(jìn)行著游擊戰(zhàn)，問(wèn)題根本無(wú)法根治。
按巴澤爾的理論， 決定所有權(quán)最優(yōu)配置的總原則應(yīng)當(dāng)是：對(duì)資產(chǎn)平均收入影響傾向更大的一方得到的剩余份額應(yīng)該更大(巴澤爾，1998)。 產(chǎn)權(quán)界定的實(shí)質(zhì)是不同利益主體的博弈，產(chǎn)權(quán)的界定與資源的分配同時(shí)由博弈的均衡所決定。 在這里，真正的競(jìng)爭(zhēng)均衡不是產(chǎn)權(quán)交易的均衡，而是產(chǎn)權(quán)所有者為保障權(quán)益的監(jiān)督邊際成本與獲得產(chǎn)權(quán)邊際收益之間的均衡。
在這一局部， 當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)這項(xiàng)資源擁有的事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上已經(jīng)成為最主要的決定因素。而任何法律上的條文和嚴(yán)格的政策，在龐大的執(zhí)行成本面前都是蒼白無(wú)力的。 當(dāng)居民不能從保護(hù)行為中得到利益是，他們有動(dòng)力通過(guò)攫取獲得利益。 而這種攫取行為的邊界則是攫取成本和收益的平衡。只有與收入最大化一致的權(quán)利界定，才是完全的、有效的產(chǎn)權(quán)界定。 因此，不考慮原住居民利益的產(chǎn)權(quán)分配是無(wú)效的。 這種產(chǎn)權(quán)也是不完全的產(chǎn)權(quán)。
三、替代性的制度安排：民眾參與
我國(guó)的遺產(chǎn)保護(hù)最早是由政府強(qiáng)制推行實(shí)施的，是一種自上而下的保護(hù)，這種保護(hù)方式一直持續(xù)到解放后。 隨著改革開(kāi)放后社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，民眾參與遺產(chǎn)保護(hù)才開(kāi)始得到政府越來(lái)越多的關(guān)注。 民眾參與是全民保護(hù)遺產(chǎn)的最好方式，帶來(lái)了各方效益的平衡，同時(shí)這種自下而上的保護(hù)要求和政府主導(dǎo)的自上而下的保護(hù)約束相互接觸和交流，并經(jīng)過(guò)多次反饋而達(dá)成共識(shí)，使得保護(hù)制度能滲透到遺產(chǎn)保護(hù)的方方面面。民眾參與雖然不具有強(qiáng)制性但具有約束力，是我國(guó)基層民主建設(shè)的舞臺(tái)和基地(費(fèi)孝通，2002)。
我國(guó)很多的文化遺產(chǎn)都來(lái)源于民間，都是土生土長(zhǎng)的民間傳統(tǒng)文化。 民眾中一類人是具有文化傳承者作用的當(dāng)?shù)卮迕�，他們是傳統(tǒng)文化的主體，所謂的民俗旅游開(kāi)發(fā)其實(shí)是對(duì)他們所擁有的民俗文化的利用和保護(hù)，文化主體的參與就顯得無(wú)比重要。 作為文化主體的民眾自愿介入當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展過(guò)程中，不但有利于增強(qiáng)文化遺產(chǎn)旅游產(chǎn)品的原生態(tài)性，民眾能夠從旅游業(yè)參與過(guò)程中獲取經(jīng)濟(jì)效益，從而自發(fā)的保護(hù)和傳承地域文化，也有利于民眾認(rèn)識(shí)并重新科學(xué)評(píng)價(jià)本土文化價(jià)值， 從而增強(qiáng)文化自信心和自豪感，自覺(jué)保護(hù)與傳承本土文化，將旅游帶來(lái)的負(fù)面影響最小化，推動(dòng)自然文化遺產(chǎn)旅游可持續(xù)發(fā)展。
自然文化遺產(chǎn)的持有者與傳承者包括各種群體、團(tuán)體甚至是個(gè)人， 主體的多元化導(dǎo)致了文化遺產(chǎn)分布廣泛甚至隱蔽的特征，同時(shí)不同地域之間民俗風(fēng)情的差異，故而難以用統(tǒng)一政策性措施對(duì)其進(jìn)行保護(hù)。因此，單純的政府行為往往難以奏效。而由廣大民眾形成的非政府組織具有非官方性、民間性的特點(diǎn)，其所涵蓋的范域廣泛，對(duì)民間社會(huì)的滲透力強(qiáng)大，與民眾有著天然的聯(lián)系優(yōu)勢(shì)，甚至有些非政府組織本身即是由自然文化遺產(chǎn)的持有者與傳承者參與組成的。 這使得非政府組織具有貼近民眾、實(shí)施有針對(duì)性保護(hù)的優(yōu)勢(shì)。
民眾之中另外一類人是由文化愛(ài)好者、文化專家等組成的民間社團(tuán)組成。 對(duì)文化遺產(chǎn)的開(kāi)發(fā)保護(hù)，不完全是政府和市場(chǎng)的意愿，這些民眾也同樣在其中發(fā)揮了自己的能動(dòng)性。 作為是民俗文化的承載者， 他們最有權(quán)力判斷什么是本民族最有價(jià)值的內(nèi)容。
他們按照自己的理解和意愿對(duì)文化遺產(chǎn)的開(kāi)發(fā)與展示做出修正。
在學(xué)界強(qiáng)調(diào)以人為本的呼聲中，注重民眾參與才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念，逐漸在政府的管理意識(shí)和政策中得以體現(xiàn)，遺產(chǎn)開(kāi)發(fā)與利用應(yīng)使當(dāng)?shù)乩习傩帐芤妫⒅孛癖妳⑴c。
目前我國(guó)民眾參與遺產(chǎn)保護(hù)的意識(shí)還較為薄弱，公眾本身的素質(zhì)和相關(guān)專業(yè)知識(shí)也有待提高。 在進(jìn)行遺產(chǎn)保護(hù)機(jī)制設(shè)計(jì)時(shí)，要充分考慮民眾參與，就需要健全民眾參與保護(hù)的相關(guān)保障機(jī)制以及遺產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用相關(guān)信息的公開(kāi)制度。
注釋：
①參見(jiàn) 1956 年《憲法》第 5、6、7 條。
參考文獻(xiàn)：
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