自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析

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　　摘要：本文概括了我國自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷，并分析了目前產(chǎn)權(quán)制度的特點。 認(rèn)為目前自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的重點不是如何強化法律和完善制度，而應(yīng)該在于如何考慮遺產(chǎn)地原住居民的利益訴求，從而構(gòu)筑完全的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。 在此基礎(chǔ)上分析了民眾參與作為替代性制度安排的優(yōu)越性。

　　關(guān)鍵詞：自然文化遺產(chǎn);制度變遷;產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)

　　一、我國自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度變遷

　　產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域的學(xué)者普遍認(rèn)為， 產(chǎn)權(quán)是關(guān)于財產(chǎn)的一組權(quán)利，而財產(chǎn)權(quán)利束中最重要的部分就是財產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)。自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)則是自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)中各項權(quán)利束在不同權(quán)利主體之間的不同類型、不同程度的搭配和組合。而從歷史的范疇來看，產(chǎn)權(quán)屬于一種人與人的關(guān)系，產(chǎn)權(quán)制度的變遷要受到社會制度變遷的影響。

　　在原始社會階段和奴隸社會階段，由于受所處歷史階段和人類認(rèn)識能力所限，自然文化遺產(chǎn)的概念應(yīng)當(dāng)還沒有出現(xiàn)，因此也不會有自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的概念。

　　在以分封制為主的封建社會，秉承的是“普天之下，莫非王土”的理念，這個時期的自然文化遺產(chǎn)資源所有權(quán)應(yīng)屬于皇帝。然而受社會發(fā)展階段和社會意識所限，對自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)和開發(fā)意識并不強。此時的自然文化遺產(chǎn)的使用權(quán)實際上沒有明確的歸屬，體現(xiàn)出公共資源的特性，轉(zhuǎn)讓權(quán)和經(jīng)營權(quán)的概念還沒有被人們所意識到。 受封建社會的生產(chǎn)力發(fā)展影響，人們對自然文化遺產(chǎn)的使用還沒有造 成太大的破壞，因此大多自然文化遺產(chǎn)能夠完好的保存延續(xù)下來。

　　在半殖民地半封建社會階段，社會在形式上依然以封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)，國家在政治地位上屬于被殖民的狀態(tài)。 從社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上看，依然保留著封建社會的特征，此時自然文化遺產(chǎn)的所有權(quán)仍為國家所有，使用權(quán)歸屬取決于自然文化遺產(chǎn)所處地域是否被殖民，歸屬并不明確。 半殖民地半封建社會階段社會實際上已趨近于近代化，生產(chǎn)力有了大幅提高。 由于人們保護(hù)意識不強，同時自然文化遺產(chǎn)資源所有權(quán)不明，故此時部分自然文化遺產(chǎn)受到較大的破壞和毀損。

　　新中國成立之后，確立了我國的性質(zhì)為社會主義社會，一切自然資源歸國家所有。 1954 年我國第一部憲法規(guī)定“礦藏、水流、由法律規(guī)定為國有的森林、草地和其他自然資源，都屬于國家所有①。 ”這一階段的自然文化遺產(chǎn)的所有權(quán)為國家享有，使用權(quán)屬于人民大眾所有。 因所有制為國家所有制，一些知名的自然文化遺產(chǎn)也多作為公益性質(zhì)的休閑和觀光區(qū)對外經(jīng)營。公有制弱化了自然文化遺產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值，大部分的自然文化遺產(chǎn)并沒有被意識到而已其他的資源形態(tài)而存在(柴海燕，鄢志武，2008)。

　　改革開放以后，我國的所有制結(jié)構(gòu)由公有制轉(zhuǎn)變成為全民所有制、集體所有制、私人所有制和混合所有制共存的狀態(tài)。企業(yè)經(jīng)營形式，產(chǎn)權(quán)組織形式均發(fā)生了較大的改變。 自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度同樣發(fā)生了巨大的變化。 20 世紀(jì) 90 年代中期風(fēng)景名勝區(qū)產(chǎn)權(quán)制度改革之前，我國自然文化遺產(chǎn)所有權(quán)主要以國家所有為主， 但是經(jīng)營由建設(shè)部和地方縣級以上政府進(jìn)行歸口管理，并成立風(fēng)景名勝區(qū)一級政府或風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會，作為行政管理部門對風(fēng)景名勝區(qū)實行代理經(jīng)營。地區(qū)政府或風(fēng)景名勝區(qū)享有自然文化遺產(chǎn)的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)。 90 年代中期之后，我國風(fēng)景名勝區(qū)開始了產(chǎn)權(quán)制度改革，主要的方式為采取股份制，這一階段的自然文化遺產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓主要以經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓為主，并且在國內(nèi)大規(guī)模的實施開來(謝茹，2004)。 2003 年以后建設(shè)部在貴州設(shè)立了特許經(jīng)營試點，希望能夠改變先前風(fēng)景名勝區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的模式，使風(fēng)景名勝區(qū)的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓走上合理軌道。 特許經(jīng)營試點規(guī)定景區(qū)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓年限最高為 20 年， 在年份上較之前的景區(qū)經(jīng)營權(quán)整體轉(zhuǎn)讓有所減少，在管理部門上也由過去地方政府獨立管理轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)主管部門和風(fēng)景名勝區(qū)管委會同地方政府同時管理(唐凌，2007)。 2006 年后，國務(wù)院發(fā)布了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，明確規(guī)定了景區(qū)門票必須由景區(qū)管委會收取，用途必須為景區(qū)保護(hù)和管理;景區(qū)的管理機構(gòu)不得從事以營利為目的的活動，景區(qū)管理人員不得兼職營利�！讹L(fēng)景名勝條例》的新規(guī)定意味著將風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了分離。確定了由管委會負(fù)責(zé)管理開發(fā)和補償，由企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營的開發(fā)保護(hù)模式。

　　二、自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)分析

　　1、對我國自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的梳理

　　我國自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)變遷實質(zhì)上經(jīng)歷了公共產(chǎn)品階段和準(zhǔn)公共產(chǎn)品階段。 公共產(chǎn)品階段包括封建社會、半封建半殖民地社會階段和建國后直到改革開放前。這一階段自然文化遺產(chǎn)資源主要作為公共產(chǎn)品向大眾提供， 沒有特別的排他機制建立。

　　隨著時間的推移和生產(chǎn)力的發(fā)展，對自然文化遺產(chǎn)造成了一定的破壞。 改革開放以后到現(xiàn)在為準(zhǔn)公共產(chǎn)品階段，又可以根據(jù)對自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的細(xì)分分為兩個階段，產(chǎn)權(quán)初步分為經(jīng)營權(quán)和剩余權(quán)階段和進(jìn)一步細(xì)分為經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、所有權(quán)和開發(fā)權(quán)的階段，兩個階段以 2003 年為界。 2003 年以前，由于受“產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移派”思想的影響，多數(shù)地方政府將自然文化遺產(chǎn)作為整體轉(zhuǎn)讓，自然文化遺產(chǎn)資源的所有權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)歸政府所有，包含了開發(fā)權(quán)和收益權(quán)等的其他權(quán)利統(tǒng)稱為經(jīng)營權(quán)歸開發(fā)商所有。開發(fā)商受短期內(nèi)利益最大化驅(qū)動會造成自然文化遺產(chǎn)的過度開發(fā)和破壞。

　　2003 年以后 ，國家通過 《風(fēng)景名勝區(qū)條例 》的相關(guān)規(guī)定將自然文化遺產(chǎn)資源的開發(fā)權(quán)從經(jīng)營權(quán)里分離了出來，由地方政府享有自然文化遺產(chǎn)資源的所有權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、開發(fā)權(quán)和部分收益權(quán)(保護(hù)權(quán))，另外一部分收益權(quán)和剩余產(chǎn)權(quán)統(tǒng)稱為經(jīng)營權(quán)歸開發(fā)商所有。

　　由于對景區(qū)開發(fā)權(quán)和保護(hù)權(quán)進(jìn)行了限定，對自然文化遺產(chǎn)的保護(hù)起到了一定的促進(jìn)作用。

　　2、自然文化遺產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)界定的困難

　　我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，國家對自然文化遺產(chǎn)資源擁有絕對的產(chǎn)權(quán)。因此，這些資源被認(rèn)為是屬于國家，任何個人和團(tuán)體在沒有得到國家許可的情況下，都不得以任何方式經(jīng)營、使用自然文化遺產(chǎn)資源，更不得破壞這些資源。但問題是，法律上的產(chǎn)權(quán)和事實上的產(chǎn)權(quán)是有區(qū)別的。 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究者一致認(rèn)為，在事實上界定一項資源的產(chǎn)權(quán)要比在法律上界定它， 需要花費更多的資源。 即使在法律上清楚界定了某項資源的產(chǎn)權(quán)擁有者，但由于該擁有者為維護(hù)其產(chǎn)權(quán)需要有較高的執(zhí)行成本， 因此在實際情況中，總是存在一個產(chǎn)權(quán)的“公共領(lǐng)域”。

　　長期以來，大部分研究自然文化遺產(chǎn)保護(hù)的學(xué)者認(rèn)為：長期以來， 我國自然文化遺產(chǎn)資源保護(hù)不力的主要原因是產(chǎn)權(quán)不明晰，法律不健全，政策執(zhí)行不到位所致。 這種分析是不完全的，因為任何個人的任何一項權(quán)利的有效性不單單依賴于這個人為保護(hù)這項權(quán)利所作的努力，而且還依賴于他人企圖分享這項權(quán)利的努力以及任何 “第三方” 所做的保護(hù)這項權(quán)利的努力 (巴澤爾，1998)。 隨著自然文化遺產(chǎn)資源希缺程度不斷提高，相對價格不斷上升，可以使尋租的動力越來越大，尋租手段也越來越復(fù)雜，因而監(jiān)督成本也相應(yīng)會變得越來越高。 事實上，自然文化遺產(chǎn)保護(hù)的效果的決定因素不是完備的法律、健全的制度，而是取決于尋租者對遺產(chǎn)資源攫動力的大小。 由此導(dǎo)致的結(jié)果則是，法律明文強調(diào)自然文化遺產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)屬于國有，但各種事實上的攫取行為卻永遠(yuǎn)也不會消失。

　　3、民眾對自然文化遺產(chǎn)擁有事實上的私人產(chǎn)權(quán)

　　雄倚登封市境的中岳嵩山，被地質(zhì)學(xué)家譽為“天然地質(zhì)博物館”，1991 年被聯(lián)合國科教文組織首輪通過為 “世界地質(zhì)遺產(chǎn)保護(hù)單位”。境內(nèi)的多處文化古跡更被列為世界文化遺產(chǎn)。但嵩山境內(nèi)遍布的大大小小的違規(guī)礦井在屢禁不絕。文化古跡景區(qū)內(nèi)的違規(guī)開放也此起彼伏。中央電視臺曝光、聯(lián)合國教科文組織警告、國務(wù)院和河南省發(fā)專項治理文件、登封市成立領(lǐng)導(dǎo)小組下大力整頓治理。力度不可謂不大，但效果甚微。原因就在于民眾對自然文化遺產(chǎn)擁有事實上的私人產(chǎn)權(quán)。

　　以當(dāng)陽山為例，當(dāng)陽山是嵩山七十二峰之一，就在少林寺所處的少室山西側(cè)，是石英巖產(chǎn)區(qū)。當(dāng)?shù)鼐用穸嘁蚤_采此礦為生，開采成本極低，設(shè)備簡單易得，也容易拆除撤離。 上級檢查整頓是，立即停產(chǎn)，很難抓到現(xiàn)行，無法嚴(yán)處。加上當(dāng)?shù)卮彐?zhèn)領(lǐng)導(dǎo)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，多對此有意疏忽，甚至暗中鼓勵，通風(fēng)報信。因此，當(dāng)?shù)匕傩张c上級管理部門之間一直進(jìn)行著游擊戰(zhàn)，問題根本無法根治。

　　按巴澤爾的理論， 決定所有權(quán)最優(yōu)配置的總原則應(yīng)當(dāng)是：對資產(chǎn)平均收入影響傾向更大的一方得到的剩余份額應(yīng)該更大(巴澤爾，1998)。 產(chǎn)權(quán)界定的實質(zhì)是不同利益主體的博弈，產(chǎn)權(quán)的界定與資源的分配同時由博弈的均衡所決定。 在這里，真正的競爭均衡不是產(chǎn)權(quán)交易的均衡，而是產(chǎn)權(quán)所有者為保障權(quán)益的監(jiān)督邊際成本與獲得產(chǎn)權(quán)邊際收益之間的均衡。

　　在這一局部， 當(dāng)?shù)鼐用駥�這項資源擁有的事實上的產(chǎn)權(quán)，實際上已經(jīng)成為最主要的決定因素。而任何法律上的條文和嚴(yán)格的政策，在龐大的執(zhí)行成本面前都是蒼白無力的。 當(dāng)居民不能從保護(hù)行為中得到利益是，他們有動力通過攫取獲得利益。 而這種攫取行為的邊界則是攫取成本和收益的平衡。只有與收入最大化一致的權(quán)利界定，才是完全的、有效的產(chǎn)權(quán)界定。 因此，不考慮原住居民利益的產(chǎn)權(quán)分配是無效的。 這種產(chǎn)權(quán)也是不完全的產(chǎn)權(quán)。

　　三、替代性的制度安排：民眾參與

　　我國的遺產(chǎn)保護(hù)最早是由政府強制推行實施的，是一種自上而下的保護(hù)，這種保護(hù)方式一直持續(xù)到解放后。 隨著改革開放后社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，民眾參與遺產(chǎn)保護(hù)才開始得到政府越來越多的關(guān)注。 民眾參與是全民保護(hù)遺產(chǎn)的最好方式，帶來了各方效益的平衡，同時這種自下而上的保護(hù)要求和政府主導(dǎo)的自上而下的保護(hù)約束相互接觸和交流，并經(jīng)過多次反饋而達(dá)成共識，使得保護(hù)制度能滲透到遺產(chǎn)保護(hù)的方方面面。民眾參與雖然不具有強制性但具有約束力，是我國基層民主建設(shè)的舞臺和基地(費孝通，2002)。

　　我國很多的文化遺產(chǎn)都來源于民間，都是土生土長的民間傳統(tǒng)文化。 民眾中一類人是具有文化傳承者作用的當(dāng)?shù)卮迕瘢�他們是傳統(tǒng)文化的主體，所謂的民俗旅游開發(fā)其實是對他們所擁有的民俗文化的利用和保護(hù)，文化主體的參與就顯得無比重要。 作為文化主體的民眾自愿介入當(dāng)?shù)芈糜伟l(fā)展過程中，不但有利于增強文化遺產(chǎn)旅游產(chǎn)品的原生態(tài)性，民眾能夠從旅游業(yè)參與過程中獲取經(jīng)濟(jì)效益，從而自發(fā)的保護(hù)和傳承地域文化，也有利于民眾認(rèn)識并重新科學(xué)評價本土文化價值， 從而增強文化自信心和自豪感，自覺保護(hù)與傳承本土文化，將旅游帶來的負(fù)面影響最小化，推動自然文化遺產(chǎn)旅游可持續(xù)發(fā)展。

　　自然文化遺產(chǎn)的持有者與傳承者包括各種群體、團(tuán)體甚至是個人， 主體的多元化導(dǎo)致了文化遺產(chǎn)分布廣泛甚至隱蔽的特征，同時不同地域之間民俗風(fēng)情的差異，故而難以用統(tǒng)一政策性措施對其進(jìn)行保護(hù)。因此，單純的政府行為往往難以奏效。而由廣大民眾形成的非政府組織具有非官方性、民間性的特點，其所涵蓋的范域廣泛，對民間社會的滲透力強大，與民眾有著天然的聯(lián)系優(yōu)勢，甚至有些非政府組織本身即是由自然文化遺產(chǎn)的持有者與傳承者參與組成的。 這使得非政府組織具有貼近民眾、實施有針對性保護(hù)的優(yōu)勢。

　　民眾之中另外一類人是由文化愛好者、文化專家等組成的民間社團(tuán)組成。 對文化遺產(chǎn)的開發(fā)保護(hù)，不完全是政府和市場的意愿，這些民眾也同樣在其中發(fā)揮了自己的能動性。 作為是民俗文化的承載者， 他們最有權(quán)力判斷什么是本民族最有價值的內(nèi)容。

　　他們按照自己的理解和意愿對文化遺產(chǎn)的開發(fā)與展示做出修正。

　　在學(xué)界強調(diào)以人為本的呼聲中，注重民眾參與才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念，逐漸在政府的管理意識和政策中得以體現(xiàn)，遺產(chǎn)開發(fā)與利用應(yīng)使當(dāng)?shù)乩习傩帐芤�，注重民眾參與。

　　目前我國民眾參與遺產(chǎn)保護(hù)的意識還較為薄弱，公眾本身的素質(zhì)和相關(guān)專業(yè)知識也有待提高。 在進(jìn)行遺產(chǎn)保護(hù)機制設(shè)計時，要充分考慮民眾參與，就需要健全民眾參與保護(hù)的相關(guān)保障機制以及遺產(chǎn)開發(fā)利用相關(guān)信息的公開制度。

　　注釋：

　�、賲⒁� 1956 年《憲法》第 5、6、7 條。

　　參考文獻(xiàn)：

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