淺論我國會計監(jiān)督存在的問題與對策研究

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　　摘要：政府監(jiān)督是會計監(jiān)督的重要組成部分，文章指出了政府部門在當前會計監(jiān)督中存在的主要問題,并提出了相應的對策以完善我國政府在會計監(jiān)督體系中職能的發(fā)揮。

　　關鍵詞：會計監(jiān)督;政府監(jiān)督;問題;對策

　　改革開放以來，我國會計行業(yè)得到了蓬勃的發(fā)展，會計工作取得了巨大的進步。會計是一個信息系統(tǒng)，它的目標是向會計信息使用者提供決策有用的信息。由于會計信息屬于公共產(chǎn)品，往往涉及公眾利益，并具有較強的技術性，公眾難以識別其質(zhì)量，而且所有欺詐、舞弊與貪腐等行為都有財務后果，這使得會計監(jiān)督成為為整頓會計工作秩序、保證會計信息質(zhì)量不可或缺的手段。然而，直到1999年新修訂的《中華人民共和國會計法》(以下簡稱《會計法》)的頒布，會計監(jiān)督體系才逐漸清晰�！稌�計法》對會計監(jiān)督進行了重新界定，構建了一個包括內(nèi)部監(jiān)督、社會監(jiān)督和政府監(jiān)督的“三位一體的會計監(jiān)督體系”。其中，政府監(jiān)督作為最高層次的經(jīng)濟監(jiān)督，具有強制性和威懾力，權威性、公正性較高。在社會主義市場經(jīng)濟條件下加強政府監(jiān)督不僅是維護社會主義市場經(jīng)濟秩序的重要基礎，同時也是促進單位內(nèi)部會計監(jiān)督有效進行的重要保證�？梢哉f，政府會計監(jiān)督是我國會計的一大特色。目前，政府會計監(jiān)督工作已經(jīng)成為規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、打擊會計造假行為、保護國家和投資者利益的重要保障，成為服務宏觀調(diào)控、促進財政管理改革、確保財稅政策有效實施的重要手段。

　　一、 政府監(jiān)督當前存在的問題

　　以財政部自1999年開展的全國會計信息質(zhì)量檢查為例，1999年~2009年十年間，會計監(jiān)督取得了明顯成效。財政部連續(xù)發(fā)布了16期會計信息質(zhì)量檢查公告，累計檢查企事業(yè)單位44 580戶，查出違規(guī)問題金額3 386.9億元，處理處罰企事業(yè)單位13 562戶，處理處罰會計師事務所757家，處罰注冊會計師1 306人，依法查處了一大批重大會計造假案件①。面對改革開放以來我國政府監(jiān)督取得成績，我們有理由感到欣慰，但是我們更應該看到我國政府監(jiān)督面臨的任務的艱巨以及政府監(jiān)督存在的問題，并積極尋找解決這些問題的思路和方法。目前，我國政府監(jiān)督主要存在以下幾大軟肋：

　　1. 職能分割——多頭監(jiān)管，協(xié)同不暢。會計監(jiān)督作為一種權利安排，其監(jiān)督效果的好壞，取決于監(jiān)督權安排是否得當。政府相關職能部門的會計監(jiān)督權來源于政府的行政權以及股東和社會的轉(zhuǎn)移監(jiān)督權。而我國現(xiàn)實的會計監(jiān)督權力安排，在諸多部門中都有體現(xiàn)，而這一權利安排源自《會計法》的規(guī)定。根據(jù)《會計法》第三十一條、第三十二條和第三十三條規(guī)定，《會計法》除了規(guī)定財政部門行使會計監(jiān)督的權利和范圍外，同時也賦予了審計、稅務、人民銀行②、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門各自相應的實施會計監(jiān)督的職能�！稌�計法》對會計監(jiān)督各個職能部門的監(jiān)督檢查職能的劃分都源于特定的角度，各自有其側(cè)重點，都在不同程度和不同方面對被監(jiān)督主體起到了監(jiān)督檢查的作用。但在實際行使會計監(jiān)督權利的各職能部門中，由于相關的法律法規(guī)并沒有對監(jiān)督權利進行層次上的合理劃分與安排，這種職能分割的不合理勢必造成多頭監(jiān)管。多頭監(jiān)管導致的結果是管理分散，缺乏橫向信息溝通和相互協(xié)調(diào)，造成重復檢查和資源浪費，不能形成有效的監(jiān)督、管理，更有甚之，可能導致不同監(jiān)督主體各自為政、各取所需、滋生部門利益的現(xiàn)象出現(xiàn)。此外，由于缺乏橫向信息溝通和協(xié)調(diào)，也給被監(jiān)督主體帶來了監(jiān)督空隙，使被監(jiān)督者在面對不同的監(jiān)督主體時，有針對性的提供有利于自身的信息。

　　2. 根基弱化——會計監(jiān)督監(jiān)督手段少、違規(guī)成本低。監(jiān)督作為一種權利，常常與利益相伴，即監(jiān)督與獎懲是緊密聯(lián)系在一起的，沒有有效的獎懲結構，監(jiān)督作用和效力就隨之削弱。近年來，對于各種監(jiān)督部門的力度和效力，一個不爭的事實就是財政部的會計監(jiān)督和檢查效力遠遠落后于證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會和稅務局。以下我們就從目前法律法規(guī)中對實施監(jiān)督的手段和處罰的力度來做一個簡單的比較。從目前可以在監(jiān)督過程中可以實施的手段來說，證監(jiān)會的手段最多、最全面，與在刑事偵查階段可以使用的手段基本相同;審計監(jiān)督的手段也相對豐富;只有財政部的會計監(jiān)督手段最為單一，效力最差，勢必影響監(jiān)督效力的發(fā)揮。只有各種手段的綜合運用，才能有效地提高監(jiān)督的效力。從另一個角度講，事前的監(jiān)督將減少損失，促進公平，維護社會經(jīng)濟的穩(wěn)定，其更體現(xiàn)了監(jiān)督的本質(zhì)。此外，如表1所示，當前違法成本較低，很大程度上影響了會計監(jiān)督效力的發(fā)揮。

　　3. 本末錯位——重視監(jiān)督檢查，忽視制度建設。政府監(jiān)督作為財政管理工作的重要組成部分，對于保障國家經(jīng)濟安全發(fā)揮著重要作用。從一定程度上講，政府監(jiān)督是我國經(jīng)濟社會運行的“免疫系統(tǒng)”，通過其職能作用的發(fā)揮，進行事前、事中、事后的監(jiān)督，為國家經(jīng)濟安全提供有效的防范和糾偏保證。然而長期以來，我國政府監(jiān)督方式比較單一。財政部門對企事業(yè)單位以及會計師事務所的監(jiān)督仍然以事后檢查為主，難以將問題發(fā)現(xiàn)和解決在萌芽狀態(tài)，未能實現(xiàn)事前調(diào)查審核、事中跟蹤監(jiān)控和事后專項檢查相結合。就目前財政部監(jiān)督檢查局已經(jīng)連續(xù)公開披露了十六期的檢查結果(可以查到七期)來看，我國政府監(jiān)督的范圍還十分有限，而且，每年存在的問題基本相同，并未得到實質(zhì)性改善。另外，監(jiān)督部門并未對上期結果作繼續(xù)跟蹤和回訪監(jiān)控，使監(jiān)督檢查的警示作用沒有顯現(xiàn)出來。

　　4. 導向誤區(qū)——利益驅(qū)動，效率低下。目前，我國政府監(jiān)督面臨的被監(jiān)督對象數(shù)量大，經(jīng)濟業(yè)務多，任務非常重，但監(jiān)督力量卻十分有限。據(jù)統(tǒng)計，我國行使會計監(jiān)督的人力資源，財政部約2 000人，其中專員辦專門從事監(jiān)督的1 000多人。雖然從2006年起，地方財政的力量逐漸充實到會計監(jiān)督中來，擴大了監(jiān)督的范圍，加強了監(jiān)督作用的發(fā)揮，但是相對于全國的會計監(jiān)督工作來說，政府監(jiān)督的力量仍是相當薄弱。因此，政府監(jiān)督對象的選擇應當主要圍繞在一定時期的工作重點。然而，各省市等基層監(jiān)督部門，由于利益驅(qū)動等因素，在被監(jiān)督單位選擇上具有隨意性。而這種隨意性經(jīng)常表現(xiàn)為選擇效益好的企業(yè)作為監(jiān)督檢查的對象，而將效益差的企業(yè)排除在外。這種選擇監(jiān)督對象的錯誤導向是與監(jiān)督的目標相背離。現(xiàn)實中，效益差的企業(yè)往往存在更多的問題，更需要對其實施監(jiān)督檢查。

　　5. 陽奉陰違——檢查結果不透明，披露信息含量低。從目前能夠在財政部監(jiān)督檢查局對會計信息質(zhì)量檢查情況的公告來看，雖然近年來，監(jiān)督檢查局對檢查結果履行了披露義務，但目前披露的公告并沒有一個統(tǒng)一的披露規(guī)范，每年的公告內(nèi)容均有不同，并且僅只是總體上的描述，而未對被檢查單位的情況進行公示，導致監(jiān)督檢查的結果透明度低�？梢�，目前的會計信息質(zhì)量檢查公告形式上的意義更大，由于其信息含量較低，無法滿足公眾的信息需求，并不能起到很好的輿論監(jiān)督作用。而且，習慣于權利尋租的慣例，對于沒有可比性的模糊描述，反而造成引起更大的負面作用，導致社會不公平的產(chǎn)生。

　　二、 完善政府監(jiān)督的相關對策

　　針對前文對我國政府監(jiān)督存在的問題的分析，本文相應地提出了以下幾點建議：

　　1. 明確會計監(jiān)督體系層級，搭建公共信息平臺。我國政府監(jiān)督各個職能部門的監(jiān)督檢查有其各自的分工和側(cè)重點，之所以會出現(xiàn)多頭監(jiān)管等問題，根源還是沒有形成會計監(jiān)督協(xié)同監(jiān)管機制。解決上述問題的途徑就是使當前的多個政府監(jiān)管主體形成有序、規(guī)范的協(xié)同合作，并搭建起公共信息平臺(即政府監(jiān)督數(shù)據(jù)庫)，形成聯(lián)動效應。

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