市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)論文
關(guān)鍵詞: 自然壟斷；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)；政府管制；規(guī)制
內(nèi)容提要: 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)自由競(jìng)爭(zhēng)，而壟斷通常被視作是競(jìng)爭(zhēng)的最大敵人。各個(gè)國(guó)家往往通過(guò)立法的方式對(duì)壟斷進(jìn)行規(guī)制，然而，各國(guó)在對(duì)壟斷進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制的同時(shí)卻往往“特赦”了自然壟斷，普遍將自然壟斷作為反壟斷法適用除外來(lái)看待。在政府的“照顧”下，自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)享有了許多一般企業(yè)所沒(méi)有的特權(quán)。政府的管制對(duì)規(guī)范自然壟斷企業(yè)有作用嗎？自然壟斷企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下應(yīng)該是依法治理還是應(yīng)該依靠政府治理？這正是本文所要探討的。
引言：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，更是法治經(jīng)濟(jì)
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勝劣汰，合理配置了資源，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)必須是在公平、合法的前提下進(jìn)行的，否則，市場(chǎng)機(jī)制就會(huì)扭曲，就會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。然而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，參與競(jìng)爭(zhēng)的主體并不總是規(guī)規(guī)矩矩地參與競(jìng)爭(zhēng)，有的市場(chǎng)參與主體會(huì)采取各種非法的手段排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手從而實(shí)現(xiàn)自身在市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì)地位，這樣必然會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)難以在一個(gè)良性的環(huán)境下進(jìn)行，正是在這樣的一個(gè)背景下，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》等相關(guān)的規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)秩序的法律應(yīng)運(yùn)而生。他們的出現(xiàn)就是為了破除市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，還市場(chǎng)一個(gè)純凈的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更是法治經(jīng)濟(jì)。不僅參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體的資格需要法律進(jìn)行確認(rèn)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行更需要法律來(lái)“保駕護(hù)航”，法治是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體獨(dú)立和意志自由、參與公平交易、正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的重要保障，于是，作為市場(chǎng)上的主體的政府和經(jīng)濟(jì)主體的各種活動(dòng)必須要受到法律的約束。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資源配置的主要手段是市場(chǎng)機(jī)制。但僅僅依靠市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)卻往往達(dá)不到我們所期望的效果。這是因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制的自發(fā)調(diào)節(jié)作用可能會(huì)產(chǎn)生一些無(wú)效率的結(jié)果，比如壟斷導(dǎo)致的效率損失和分配不均、惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的生產(chǎn)力破壞等等現(xiàn)象。于是，在這種情況下，政府干預(yù)市場(chǎng)就成為了理論上的必然，在現(xiàn)實(shí)中的確也是這樣，“市場(chǎng)失敗”是政府干預(yù)市場(chǎng)行為的最為重要也是最為充足的理由。
各國(guó)紛紛通過(guò)立法的手段實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制。制定《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》等一系列規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的法律就是政府運(yùn)用法律手段干預(yù)市場(chǎng)的非常典型的實(shí)例。在這些法律中，各國(guó)政府普遍針對(duì)市場(chǎng)主體在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為做出了非常嚴(yán)厲的規(guī)制，但卻有一個(gè)例外，即各國(guó)立法在對(duì)壟斷實(shí)行嚴(yán)厲法律規(guī)制的同時(shí)卻普遍給“自然壟斷”留出了生存的空間，均將其排除在《反壟斷法》的適用范圍之內(nèi)而由政府政策加以管制。在這種情況下，自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)就有了傲視其他競(jìng)爭(zhēng)主體的資格，說(shuō)是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)平等主體的身份參與競(jìng)爭(zhēng)，可他們卻從不把競(jìng)爭(zhēng)放在眼里。
一、什么是自然壟斷——關(guān)于自然壟斷的基本理論
自然壟斷是指因產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自然需要而形成的壟斷狀態(tài)。在傳統(tǒng)理論中，導(dǎo)致自然壟斷的“自然”的或是技術(shù)的因素是某些行業(yè)具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和過(guò)高的沉淀資本。這些行業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)是需要投入大量的專門資本的，況且資本很難轉(zhuǎn)移到其他用途中，從而就形成了很高的沉淀成本。下面筆者將從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法學(xué)兩個(gè)層面對(duì)自然壟斷產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)做一番深層次的剖析：
1、自然壟斷產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)
西方自然壟斷理論從產(chǎn)生到發(fā)展大概經(jīng)歷了規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和成本次可加性三個(gè)階段，它們各自解釋了自然壟斷出現(xiàn)和存在的原因。在總體上推進(jìn)了對(duì)自然壟斷的認(rèn)識(shí)。
第一、規(guī)模經(jīng)濟(jì)。任何企業(yè)進(jìn)行社會(huì)生產(chǎn)時(shí)，它總會(huì)面臨生產(chǎn)成本問(wèn)題。如果企業(yè)的單位生產(chǎn)成本相對(duì)過(guò)高，則其必然會(huì)處于競(jìng)爭(zhēng)的劣勢(shì)地位；如果企業(yè)的單位生產(chǎn)成本相對(duì)較低，則它就處于競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)地位。但是，企業(yè)的生產(chǎn)成本并不是固定不變的，除了技術(shù)等因素的作用，即使在相同的條件下，企業(yè)的單位生產(chǎn)成本也可能隨著生產(chǎn)總產(chǎn)量的增加而趨于下降，原因在于當(dāng)企業(yè)的總產(chǎn)品不斷擴(kuò)大時(shí)，原先的固定成本被逐漸攤薄。這在固定成本投資較大的企業(yè)表現(xiàn)的尤為明顯。當(dāng)長(zhǎng)期平均總成本隨著產(chǎn)量的增加而降低時(shí)，規(guī)模經(jīng)濟(jì)就出現(xiàn)了。當(dāng)社會(huì)對(duì)某些行業(yè)的長(zhǎng)期平均成本的降低速度與幅度提出要求時(shí)，這個(gè)行業(yè)往往就是自然壟斷。規(guī)模經(jīng)濟(jì)很好地解釋了產(chǎn)品單一領(lǐng)域行業(yè)的自然壟斷。如果一個(gè)行業(yè)有著規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，則規(guī)模大的企業(yè)在生產(chǎn)成本上會(huì)比規(guī)模小的企業(yè)具有優(yōu)勢(shì)。 [1] [1]在這樣的情況下，越早進(jìn)入行業(yè)的企業(yè)、越擁有大的規(guī)模，其成本就會(huì)越低，因而必然會(huì)擴(kuò)大自己的規(guī)模以求達(dá)到獨(dú)占市場(chǎng)，從另一個(gè)方面來(lái)講，在行業(yè)內(nèi)存在壟斷的條件下，任何新進(jìn)入該產(chǎn)業(yè)的企業(yè)必然面臨較高的壁壘，很難與早期進(jìn)入該行業(yè)的企業(yè)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。
第二、范圍經(jīng)濟(jì)。在現(xiàn)實(shí)生活中，企業(yè)并不僅僅生產(chǎn)或提供單一的商品和服務(wù)，往往是多元化經(jīng)營(yíng)。如果由一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品的成本低于幾個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)它們的成本，就表明存在著范圍經(jīng)濟(jì)。由于單獨(dú)生產(chǎn)某一產(chǎn)品的企業(yè)的單位產(chǎn)品定價(jià)高于聯(lián)合生產(chǎn)的企業(yè)的相應(yīng)單位產(chǎn)品定價(jià)，因此單獨(dú)生產(chǎn)的企業(yè)就會(huì)虧損，這些企業(yè)或者退出該生產(chǎn)領(lǐng)域或被兼并，這也會(huì)形成壟斷的局面。因此美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森與諾德豪斯指出，有著范圍經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)也可產(chǎn)生自然壟斷。 對(duì)此，我國(guó)的大部分學(xué)者是持相同的觀點(diǎn)。從理論上來(lái)講，范圍經(jīng)濟(jì)很好地解釋了產(chǎn)品具有綜合性領(lǐng)域存在的自然壟斷。
第三、成本次可加性。1982年，美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家夏基（Sharkey）、鮑莫爾（Baumol）、潘澤（Panzar）與威利格（Willig）等人認(rèn)為，即使規(guī)模經(jīng)濟(jì)不存在，或即使平均成本上升，但只要單一企業(yè)供應(yīng)整個(gè)市場(chǎng)的成本小于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)的成本之和，由單個(gè)企業(yè)壟斷市場(chǎng)的社會(huì)成本最小，該行業(yè)就仍然是自然壟斷行業(yè)。自然壟斷的定義或者最顯著的特征應(yīng)該是其成本的劣加性。換句話講，就是平均成本下降是自然壟斷的充分條件，而不是必要條件。平均成本下降一定造成自然壟斷，但自然壟斷不一定就是平均成本下降。只要存在成本弱增性，就必然存在自然壟斷。成本的次可加性理論的提出，掀起了上個(gè)世紀(jì)八十年代的自然壟斷理論的變革，從理論上進(jìn)一步解釋了自然壟斷存在的根源。
經(jīng)濟(jì)學(xué)主要從效率的角度解釋了自然壟斷產(chǎn)生與存在的根源，而法學(xué)尤其是經(jīng)濟(jì)法則從更為廣闊的視野進(jìn)一步對(duì)自然壟斷作了深層次的思考，提出了自己的見(jiàn)解。
2、自然壟斷產(chǎn)生的法學(xué)理論基礎(chǔ)
第一、社會(huì)本位的需求。雖然人具有個(gè)體的私利性，但也正是人個(gè)體的私利才使得國(guó)家與社會(huì)有著存在的必要。個(gè)人與國(guó)家、社會(huì)利益重心的轉(zhuǎn)移導(dǎo)致了法律本位的變化與發(fā)展。人的社會(huì)屬性決定了法律本位發(fā)展的最終方向。法律社會(huì)本位的確立促使國(guó)家、個(gè)人與社會(huì)組織在作為或者不作為時(shí)，必須考慮社會(huì)整體的利益并作出相對(duì)的利益平衡決策。雖然自然壟斷存在的歷史覆蓋了所有本位的法律，我們還是必須客觀地承認(rèn)自然壟斷是社會(huì)本位在法律領(lǐng)域深層次作用的產(chǎn)物。
第二、競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的二重性。競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)的靈魂，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)就沒(méi)有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。但過(guò)度的競(jìng)爭(zhēng)可能帶來(lái)資源的浪費(fèi)；壟斷雖然壓制和排斥競(jìng)爭(zhēng)，損害民眾的福利，危及社會(huì)民主政治，但它也有積極的一面，如規(guī)模經(jīng)濟(jì)等。競(jìng)爭(zhēng)與壟斷的二重性必然要求社會(huì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和壟斷作出思辯性的規(guī)定，在反對(duì)壟斷同時(shí)也要建立合理的反壟斷法適用例外制度。
第三、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法價(jià)值決定�？沙掷m(xù)發(fā)展的社會(huì)整體效益是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的價(jià)值，它不僅含攝了經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率和生態(tài)學(xué)倫理學(xué)的可持續(xù)發(fā)展，而且將它們與現(xiàn)代法律本位和法律價(jià)值有機(jī)的融合為一體。在可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)整體效益的價(jià)值的指引下，社會(huì)在考慮多方面綜合因素基礎(chǔ)上對(duì)自然壟斷做出了肯定性的評(píng)價(jià)，給予其合法的社會(huì)地位。
現(xiàn)代法學(xué)一般認(rèn)為：自然壟斷是指由于市場(chǎng)的自然條件而產(chǎn)生的壟斷，經(jīng)營(yíng)這些部門如果進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，則可能導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)或者市場(chǎng)秩序的混亂。 法學(xué)上的自然壟斷概念不僅涵攝了經(jīng)濟(jì)學(xué)上自然壟斷的內(nèi)容，還突出了現(xiàn)代競(jìng)爭(zhēng)法的精髓。這是社會(huì)進(jìn)步的客觀反映。
二、自然壟斷為什么能夠存在——自然壟斷的存在的必然性和必要性
從自然壟斷的來(lái)源和存在狀況的進(jìn)行比較分析，相較于其他類型的壟斷，他有著自身獨(dú)特的性質(zhì) ，這也是他之所以能夠“享受”到其他壟斷所沒(méi)有的待遇的主要原因：首先，自然壟斷具有效率主導(dǎo)性。從自然壟斷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)來(lái)看，無(wú)論是規(guī)模經(jīng)濟(jì)還是范圍經(jīng)濟(jì)或者是成本的次可加性，自然壟斷之所以存在的主導(dǎo)因素是經(jīng)濟(jì)效率而不是其它。規(guī)模經(jīng)濟(jì)意味著生產(chǎn)更多產(chǎn)品時(shí)固定成本被逐漸攤薄越來(lái)越小，范圍經(jīng)濟(jì)意味著在追加生產(chǎn)相關(guān)新產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)進(jìn)行聯(lián)合生產(chǎn)要比單獨(dú)生產(chǎn)的成本低，成本次可加性則意味著獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)的總成本小于多家分散經(jīng)營(yíng)的成本之和。自然壟斷建立在效率目的基礎(chǔ)上并且保障效率的實(shí)現(xiàn)；其次，自然壟斷呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特征。綜觀世界各國(guó)的自然壟斷存在的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)，如供水、電力、煤氣、熱力供應(yīng)、電信、鐵路、航空等行業(yè)。我們不難發(fā)現(xiàn)采取自然壟斷經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)一般具有網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的特征即依賴一定的產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)為市場(chǎng)提供商品和服務(wù)。如果離開(kāi)這些產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)，企業(yè)所生產(chǎn)或者提供的商品和服務(wù)是無(wú)法流轉(zhuǎn)到社會(huì)消費(fèi)領(lǐng)域。衡量這些產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)作用的最佳指標(biāo)是網(wǎng)絡(luò)上的流量（交通、電力、通訊信號(hào)等），而網(wǎng)絡(luò)上的流量將隨網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的幾何級(jí)數(shù)增加。網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)數(shù)量越多，邊際投資收益越大；再有，自然壟斷的資產(chǎn)具有沉淀性與專用性。由于自然壟斷依賴于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)為整個(gè)市場(chǎng)提供產(chǎn)品和服務(wù)，因此企業(yè)在經(jīng)營(yíng)自然壟斷行業(yè)時(shí)，將要投入大量的資金進(jìn)行基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。這些產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)形成了大規(guī)模的固定資本，它們折舊時(shí)間長(zhǎng)，變現(xiàn)能力差，從而導(dǎo)致了整個(gè)壟斷產(chǎn)業(yè)大量的資本沉淀。另外，由于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)占有的資產(chǎn)往往具有相應(yīng)產(chǎn)業(yè)或者行業(yè)的專用性，所以資金一旦投入也就很難收回，所形成的企業(yè)資產(chǎn)也難以改為其他用途。最后，自然壟斷的產(chǎn)品具有日常性。供水、電力、煤氣、熱力供應(yīng)、電信、鐵路、航空等自然壟斷行業(yè)，他們所提供的產(chǎn)品都是人們的日常生活必須品，具有日常性與必須性的特征。自然壟斷行業(yè)通過(guò)它們的網(wǎng)絡(luò)觸角將這些日常生活必需資料轉(zhuǎn)流到千家萬(wàn)戶去以保持社會(huì)生活的穩(wěn)定與有序。
自然壟斷所具有的特質(zhì)使得他在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中處于一個(gè)非常特殊的地位，無(wú)論從哪個(gè)角度講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下自然壟斷都是不可或缺的：
1、從經(jīng)濟(jì)效益角度來(lái)看，自然壟斷的存在是合理和必要的。由于自然壟斷行業(yè)主要是以管道、線路或網(wǎng)絡(luò)為依托，而鋪設(shè)管道和線路不但規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)高、資本與勞動(dòng)力密集，而且投資回收期長(zhǎng)、利潤(rùn)不高，但用戶增多成本逐漸下降，具有明顯規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，這一點(diǎn)在投資初期尤為明顯。在具有明顯規(guī)模經(jīng)濟(jì)的情況下，如果允許競(jìng)爭(zhēng)，勢(shì)必導(dǎo)致低水平重復(fù)建設(shè)，造成社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，不能為社會(huì)帶來(lái)良好的經(jīng)濟(jì)效益，甚至嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和社會(huì)公共利益。從經(jīng)濟(jì)的合理性來(lái)看，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致自然壟斷行業(yè)的不經(jīng)濟(jì)。況且，私人資本往往不愿介入或無(wú)力承擔(dān)而只有大集團(tuán)或超大集團(tuán)的力量才有這個(gè)實(shí)力。
2、從資本的本性——逐利性來(lái)分析，一定時(shí)期的國(guó)有或壟斷是必然的。資本具有逐利性，趨利避害的本性必然使其流向低成本、低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的部門而回避高成本、高風(fēng)險(xiǎn)、低收益的行業(yè)。因自然壟斷行業(yè)牽涉國(guó)計(jì)民生，在私人資本不愿或無(wú)力介入的情況下，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，國(guó)家對(duì)這些行業(yè)實(shí)行特殊的保護(hù)政策：國(guó)有化或國(guó)家控股；或通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、特許經(jīng)營(yíng)等引導(dǎo)私人資本進(jìn)入，以消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。當(dāng)然，國(guó)有化和壟斷都不是目的，市場(chǎng)化的國(guó)家均強(qiáng)調(diào)國(guó)家超脫于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不“與民爭(zhēng)利”。
3、從經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定來(lái)分析 ，自然壟斷行業(yè)提供的是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，其發(fā)展?fàn)顩r很大程度上決定國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展前景，處于“瓶頸”地位。這些行業(yè)一旦出現(xiàn)問(wèn)題，必然危及制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人民的生產(chǎn)生活乃至動(dòng)搖社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。因而，無(wú)論從可持續(xù)發(fā)展還是從經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健運(yùn)行以及社會(huì)的穩(wěn)定來(lái)看，都應(yīng)保證該行業(yè)正常運(yùn)營(yíng)。
4、自然壟斷在一定程度上具有公益性。自然壟斷所涉行業(yè)均關(guān)系國(guó)計(jì)民生，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品或基本服務(wù)，事關(guān)經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)的整體利益，具有較強(qiáng)的公益性。其公益性被視為是第一位的，但強(qiáng)調(diào)其公益性并不否認(rèn)其營(yíng)利性，以維持其發(fā)展和正常運(yùn)作。
三、在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治條件下的自然壟斷——自然壟斷在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的法治化道路
1、改革——自然壟斷繼續(xù)存在的必由之路
上個(gè)世紀(jì)九十年代中國(guó)聯(lián)合通信有限公司的成立，標(biāo)志著中國(guó)對(duì)傳統(tǒng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革開(kāi)始拉開(kāi)了序幕，到目前為止，石化、電信、電力、民航、鐵路、郵政都不同程度地進(jìn)行了改革。經(jīng)過(guò)分拆重組，除了石化、郵政、鐵路行業(yè)外，我國(guó)電信、民航運(yùn)輸、電力等自然壟斷行業(yè)在形式上都初步實(shí)現(xiàn)了政企分開(kāi)，建立了多家市場(chǎng)主體相互競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)運(yùn)營(yíng)體制。
雖然我國(guó)的改革取得了一定的成果，但改革形勢(shì)并不令人樂(lè)觀。在這場(chǎng)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革中還存在很多重大的問(wèn)題亟待解決：
第一、改革思維模式過(guò)于單一化。改革的方法是多種多樣的，改革者應(yīng)該結(jié)合社會(huì)具體情況對(duì)改革對(duì)象采取合適的改革措施以取得理想的改革效果。考察我國(guó)目前對(duì)傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革所采取的措施，主要是分拆包括橫向分拆、縱向分拆和縱橫分拆。對(duì)電信、電力采取的是橫縱雙向分拆。這雖然從理論上講可以造成競(jìng)爭(zhēng)，但從改革后所形成的實(shí)際局面來(lái)看，這種分拆或者是稍微改變了不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的類型而已即將獨(dú)占變?yōu)楣杨^競(jìng)爭(zhēng)（將綜合壟斷改為專業(yè)壟斷或者將全國(guó)壟斷改為地域壟斷）或者造成了行政性分割和集團(tuán)分立使某些行業(yè)如航空航天工業(yè)的整體性受到破壞，改革并未取得應(yīng)有的效果。
第二、改革后產(chǎn)權(quán)仍然單一。在改革之前，我國(guó)自然壟斷行業(yè)的所有業(yè)務(wù)，包括相關(guān)的可競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)均由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，所以導(dǎo)致了自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)的單一化。改革后的自然壟斷行業(yè)中具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的主體基本為國(guó)有性質(zhì)，民間性的資本很少。這影響了有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的完善。對(duì)于改革后自然壟斷產(chǎn)業(yè)產(chǎn)權(quán)單一局面，這固然與自然壟斷行業(yè)資本的大規(guī)模性有關(guān)，但并不排除其他因素的影響。
第三、法人結(jié)構(gòu)治理改革嚴(yán)重滯后。與對(duì)自然壟斷行業(yè)改革所采取措施的嚴(yán)厲程度和所涉及的廣泛程度相比，對(duì)相關(guān)企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的改革還不到位。改革后自然壟斷行業(yè)的經(jīng)營(yíng)者在其法人治理結(jié)構(gòu)上仍然存在很多的傳統(tǒng)問(wèn)題，如行政上的超強(qiáng)控制和產(chǎn)權(quán)上的超弱控制 、董事長(zhǎng)超強(qiáng)控制、股東缺位、三會(huì)失衡、激勵(lì)與約束機(jī)制不健全等。這嚴(yán)重影響了我國(guó)自然壟斷行業(yè)改革的效果。
第四、政府管理滯后。雖然我國(guó)早已開(kāi)始推進(jìn)“政企分開(kāi)”的改革工作，但到目前為止，政企分開(kāi)的明朗度還比較低，導(dǎo)致了政府職能缺位與越位嚴(yán)重并存。這在傳統(tǒng)上由政府經(jīng)營(yíng)的自然壟斷行業(yè)中表現(xiàn)的尤為明顯。
第五、相關(guān)配套立法嚴(yán)重滯后。就當(dāng)前我國(guó)針對(duì)自然壟斷行業(yè)的立法來(lái)看，比較之國(guó)外，明顯是處于滯后狀態(tài)：我國(guó)不僅沒(méi)有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)法，而且也沒(méi)有專門的對(duì)壟斷行業(yè)實(shí)施監(jiān)管的法律法規(guī)，這極大地影響了我國(guó)產(chǎn)業(yè)改革的效果與進(jìn)度。
2、規(guī)制——當(dāng)前條件下自然壟斷的法治化生存
無(wú)論自然壟斷行業(yè)如何改革，他們都必將受到法律的規(guī)制。這不僅是由自然壟斷行業(yè)的特殊地位所決定的，同時(shí)也是法治的必然要求。
�。�1） 關(guān)于自然壟斷的規(guī)制主體：
由于自然壟斷行業(yè)涉及領(lǐng)域的廣泛性和利益的多方面性，因此對(duì)自然壟斷行業(yè)依法進(jìn)行管理的主體就不可能單一化。從維護(hù)和保證自然壟斷行業(yè)健康發(fā)展所需要的資源的角度來(lái)看，自然壟斷行業(yè)的管理主體主要涉及到反壟斷主管機(jī)關(guān)、產(chǎn)業(yè)主管者、其他的有關(guān)政府職能部門如反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)關(guān)、價(jià)格部門等則在各自的權(quán)限范圍依法履行相應(yīng)的管理職責(zé)，配合前面主要的自然壟斷產(chǎn)業(yè)主管者做好對(duì)自然壟斷行業(yè)的管理工作。盡管需要多個(gè)執(zhí)法主體的協(xié)作，反壟斷主管機(jī)關(guān)和產(chǎn)業(yè)主管部門仍是對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行管理最為重要主體。
（2） 關(guān)于自然壟斷的規(guī)制法律：
由于自然壟斷行業(yè)對(duì)日常生活具有舉足輕重的影響，因此在較早的時(shí)期，各國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)多采取國(guó)有化的辦法并將其置于政府的嚴(yán)格管制之下。后來(lái)，由于政府管制措施的失靈以及技術(shù)發(fā)展等因素地作用，自上個(gè)世紀(jì)70年代中期以來(lái)，西方國(guó)家開(kāi)始了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革，逐步趨于放松管制并適當(dāng)?shù)囊M(jìn)競(jìng)爭(zhēng)。過(guò)去，政府將自然壟斷行業(yè)牢牢置于自己的管制之下，鮮有專門立法規(guī)制自然壟斷行業(yè)，然而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治的不斷完善，單純依靠政府和政策來(lái)管制自然壟斷行業(yè)顯然已經(jīng)不能符合法治化的要求了，于是《電力法》、《鐵路法》及《民航法》等一批針對(duì)自然壟斷行業(yè)的立法就成為了必要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化的條件下，就是要求轉(zhuǎn)變觀念，把由傳統(tǒng)的政府管制自然壟斷行業(yè)的觀念向著由法律規(guī)制自然壟斷行業(yè)的觀念轉(zhuǎn)化。
3、展望——自然壟斷在法治化下的發(fā)展方向
實(shí)踐證明，自然壟斷行業(yè)不僅可以而且應(yīng)當(dāng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治條件下更好地存在，但如何管好自然壟斷行業(yè)，或者說(shuō)用什么方法管好自然壟斷行業(yè)就成為了各國(guó)政府不得不首先面對(duì)的重大課題。政府的政策往往有相對(duì)不穩(wěn)定性，因此，用政策來(lái)管制自然壟斷行業(yè)顯然不是高明之舉。政策之下的管制不僅讓自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)在面對(duì)重大抉擇的時(shí)候無(wú)所適從，對(duì)整個(gè)市場(chǎng)的其他參與者把握市場(chǎng)的能力也提出了其無(wú)法達(dá)到的高要求。政策的相對(duì)不穩(wěn)定性為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法治化運(yùn)行帶來(lái)了不穩(wěn)定的因素。
我國(guó)早就提出了“依法治市”，雖然這里提到的“市”并不完全指的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但這句話活用到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)上也是一樣，因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，更是法治經(jīng)濟(jì)。在法治的條件下實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良性和諧發(fā)展不僅僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身的要求，也是市場(chǎng)參與者對(duì)整個(gè)市場(chǎng)環(huán)境所提出的最為基本的要求。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化的進(jìn)程中應(yīng)該扮演一個(gè)什么樣的角色呢？筆者認(rèn)為，現(xiàn)代政府在市場(chǎng)中應(yīng)當(dāng)甘做一個(gè)“隱身人”，他在制定完市場(chǎng)運(yùn)行的基本規(guī)則之后，就不宜再在市場(chǎng)上頻繁現(xiàn)身了，他應(yīng)該隱身到市場(chǎng)大舞臺(tái)的幕布之后，僅用“警惕的雙眼”注視著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上的“演出”就可以了。只有當(dāng)“舞臺(tái)上”出現(xiàn)了其自身難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題之后，政府才應(yīng)當(dāng)伸出援助之手。
對(duì)自然壟斷也是一樣，過(guò)去總是認(rèn)為自然壟斷行業(yè)都關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，放松不得，于是政府就對(duì)他們格外關(guān)注，不斷用政策加以傾斜保護(hù)，可經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明“溫室里的花草經(jīng)不得風(fēng)雨”，一旦受到外界市場(chǎng)的沖擊，那些本來(lái)看起來(lái)非常強(qiáng)大的自然壟斷企業(yè)就經(jīng)不得一擊。這一切都是根源于政府的“嬌生慣養(yǎng)”：由于自然壟斷行業(yè)有了政府的保護(hù)，能保證獲得一定穩(wěn)定的利潤(rùn)，這極易導(dǎo)致這些企業(yè)不思進(jìn)取，在技術(shù)上因循守舊，濫用其壟斷地位，隨意提高產(chǎn)品的價(jià)格，降低服務(wù)質(zhì)量。 一旦遇上問(wèn)題就把責(zé)任推向政府，這樣下去，最終的結(jié)果必將危害到國(guó)計(jì)民生和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。
筆者認(rèn)為，解決上述問(wèn)題最重要和最有效的辦法就是逐漸放松對(duì)政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的行政管制，放手他們于市場(chǎng)，讓他們慢慢適應(yīng)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，讓他們和其他企業(yè)一樣在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中搏殺，而這一切應(yīng)當(dāng)從加強(qiáng)對(duì)自然壟斷企業(yè)的法律規(guī)制開(kāi)始。當(dāng)然，放松政府放松管制并不意味著政府徹底撒手不管，依法管制自然壟斷企業(yè)也絕不意味著對(duì)自然壟斷行業(yè)采取和其他行業(yè)相同的立法。畢竟，自然壟斷企業(yè)有著他自身性質(zhì)的特殊性；畢竟，他們是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生和國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要行業(yè)。
那么針對(duì)自然壟斷行業(yè)的立法應(yīng)該是怎樣的呢？筆者認(rèn)為應(yīng)該搭建這樣的一個(gè)針對(duì)自然壟斷行業(yè)的法制框架：
1、 自然壟斷行業(yè)進(jìn)入立法：
這里所采取的市場(chǎng)進(jìn)入的法律管制與傳統(tǒng)意義上的政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻是有很大區(qū)別的，在這里它有兩個(gè)層次：一是對(duì)資本性質(zhì)的法律管制。法律原則上允許不同性質(zhì)的資本進(jìn)入自然壟斷行業(yè)。例如不僅允許國(guó)有資本參與電網(wǎng)的運(yùn)營(yíng)，也允許民間性質(zhì)的資本參與電網(wǎng)行業(yè)的運(yùn)營(yíng)。這不僅僅有利于改變投資單一化的局面拓寬自然壟斷產(chǎn)業(yè)投資資金的來(lái)源，更有利于相關(guān)激勵(lì)機(jī)制的功能發(fā)揮。但不同性質(zhì)的資本最終必須融匯到獨(dú)占或者寡頭的企業(yè)形態(tài)之中，這是由自然壟斷行業(yè)效率要求。但是由于某些自然壟斷行業(yè)同等地涉及國(guó)家安全或者稀缺資源，為了兼顧效益與安全等因素，民間性質(zhì)的資本進(jìn)入要受到完全的禁止或者份額的限制。這一般僅僅局限在自然壟斷行業(yè)的非競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域范圍內(nèi)；二是市場(chǎng)進(jìn)入經(jīng)營(yíng)者的法律管制。自然壟斷行業(yè)的業(yè)務(wù)可以分為兩大塊即非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。對(duì)于自然壟斷行業(yè)的非競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)實(shí)行嚴(yán)格的進(jìn)入管制，不允許市場(chǎng)主體（包括國(guó)有企業(yè)與一般企業(yè)）的隨便進(jìn)入。管制部門依據(jù)合法合理的條件通過(guò)法定的程序確定產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，并實(shí)行獨(dú)占或者寡頭經(jīng)營(yíng)；對(duì)于自然壟斷行業(yè)的可競(jìng)爭(zhēng)業(yè)務(wù)，根據(jù)自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的發(fā)展需要合理準(zhǔn)確的允許一定數(shù)量的市場(chǎng)主體進(jìn)入?yún)⑴c競(jìng)爭(zhēng)，形成相對(duì)規(guī)模的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。
2、 自然壟斷行業(yè)運(yùn)行立法：
目前，我國(guó)為促進(jìn)自然壟斷產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)要求，制定了《鐵路法》、《公路法》、《民用航空法》、《電力法》、《郵政法》、《城市供水條例》等相關(guān)自然壟斷行業(yè)的法律法規(guī)。雖然我國(guó)有了這諸多的自然壟斷行業(yè)立法，但這些法律卻普遍存在著一些問(wèn)題 ：其立法理念主要是為了保證國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施安全，但在某些時(shí)候卻成為自然壟斷行業(yè)利益的保護(hù)傘。有的行業(yè)立法尚且缺位，如《電信法》。從維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的良性運(yùn)行，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，我國(guó)對(duì)各類自然壟斷行業(yè)的基本法的制定和完善具有緊迫性。
3、 自然壟斷行業(yè)價(jià)格管制立法：
依法建立完善的定價(jià)機(jī)制是規(guī)制自然壟斷行業(yè)的有益之舉。雖然我國(guó)《價(jià)格法》規(guī)定了價(jià)格聽(tīng)證制度，但并不完善。這主要表現(xiàn)為：一是定價(jià)實(shí)體的缺位。相對(duì)政府嚴(yán)格的價(jià)格管制而言，我國(guó)的自然壟斷企業(yè)只有價(jià)格建議權(quán)，而沒(méi)有價(jià)格決定權(quán)，這是不合理的。由于自然壟斷行業(yè)存在的定價(jià)兩難問(wèn)題 ，因此自然壟斷企業(yè)有權(quán)利根據(jù)合理的條件與具體的環(huán)境進(jìn)行產(chǎn)品或者服務(wù)的定價(jià)，但企業(yè)的定價(jià)必須合理公平，不得濫用優(yōu)勢(shì)地位損害消費(fèi)者的利益。二是價(jià)格管制混亂。目前我國(guó)對(duì)自然壟斷行業(yè)的價(jià)格管制權(quán)分散于各個(gè)不同部門之中，表現(xiàn)出行業(yè)價(jià)格制訂時(shí)的非統(tǒng)一性和部門性。各部門在決定自然壟斷價(jià)格時(shí)，不可避免地顧及部門利益；由于價(jià)格管制機(jī)關(guān)的多元化，經(jīng)常造成價(jià)格監(jiān)管不到位，導(dǎo)致各自然壟斷企業(yè)的價(jià)外加價(jià)或價(jià)外收費(fèi)現(xiàn)象相對(duì)突出。三是價(jià)格決策程序不科學(xué)。 國(guó)家計(jì)委在2001年7月頒布了《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》。聽(tīng)證辦法規(guī)定，價(jià)格決策部門應(yīng)當(dāng)充分考慮聽(tīng)證會(huì)提出的意見(jiàn)，聽(tīng)證會(huì)代表多數(shù)不同意定價(jià)方案或有較大分歧，價(jià)格決策部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)申請(qǐng)人調(diào)整方案，或由價(jià)格主管部門再次組織聽(tīng)證。然而，聽(tīng)證辦法對(duì)于聽(tīng)證會(huì)代表尤其是消費(fèi)者代表不同意定價(jià)方案，法律規(guī)定最終的定奪權(quán)仍在價(jià)格決策部門，這極可能在事實(shí)層面中形成壟斷價(jià)格，難以真正落實(shí)民主化和科學(xué)化。針對(duì)上面我國(guó)價(jià)格管制制度中存在的問(wèn)題，我們應(yīng)積極采取法律措施進(jìn)行完善，建立更為科學(xué)的價(jià)格制度。首先是建立價(jià)格委員會(huì)制，即由價(jià)格管制者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者按一定比例派出代表，由他們?cè)诔浞謱?duì)話中逐步消除彼此之間的利益碰撞與沖突，最終確定三方均能接受的合意價(jià)格政策。其次是集中對(duì)自然壟斷行業(yè)產(chǎn)品或者服務(wù)的定價(jià)權(quán)限，在物價(jià)部門設(shè)立自然壟斷行業(yè)價(jià)格管制機(jī)構(gòu)。第三是在定價(jià)決策制度中引入行政訴訟機(jī)制，允許有關(guān)主體對(duì)侵犯自己合理定價(jià)權(quán)利的行政主體提起行政訴訟。
4、 自然壟斷行業(yè)的退出立法：
所謂的自然壟斷行業(yè)退出立法是指的被定義為自然壟斷行業(yè)內(nèi)的企業(yè)，由于時(shí)代的發(fā)展、科技的進(jìn)步等各種原因而不宜再被定義為自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)，從而向一般性企業(yè)轉(zhuǎn)化過(guò)程中的相關(guān)立法。此類立法應(yīng)當(dāng)確定自然壟斷行業(yè)中的企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐话闫髽I(yè)的標(biāo)準(zhǔn)、方式。隨著時(shí)代的發(fā)展，很多在過(guò)去被視為是典型的自然壟斷行業(yè)中的典型企業(yè)如今都已經(jīng)不宜再被作為自然壟斷企業(yè)看待了。在這樣的條件下，就應(yīng)當(dāng)為這些企業(yè)設(shè)置一種機(jī)制，讓他們適時(shí)的退出有政府政策優(yōu)惠的自然壟斷行業(yè)。自然壟斷退出立法應(yīng)該是這樣一種法律：首先，該法律應(yīng)當(dāng)確定自然壟斷行業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。由法律所確定的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具有相對(duì)穩(wěn)定性，因此依法所制定出來(lái)的這個(gè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是相對(duì)基礎(chǔ)性的、具有原則性的；其次，應(yīng)當(dāng)依法確定企業(yè)由自然壟斷企業(yè)向一般企業(yè)轉(zhuǎn)變的程序或者方式，這個(gè)程序或者方式應(yīng)當(dāng)充分考慮到企業(yè)的利益，使他們?cè)谵D(zhuǎn)變的過(guò)程中不受到不應(yīng)有的損害。
四、結(jié)語(yǔ)——自然壟斷由政府管制向法律管制的轉(zhuǎn)變
微觀規(guī)制與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟程度密切相關(guān)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)范圍不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)失靈現(xiàn)象逐漸凸現(xiàn)，政府規(guī)制隨之建立并對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行發(fā)揮越來(lái)越重要的效用。當(dāng)一個(gè)行業(yè)存在自然壟斷，在這種場(chǎng)合，政府的作用就是維護(hù)壟斷、限制進(jìn)入；防止企業(yè)利用其壟斷地位謀取超額利潤(rùn)，保護(hù)公眾利益。政府通過(guò)微觀規(guī)制彌補(bǔ)了市場(chǎng)缺陷，在多方面起到了積極作用。第一，阻止了低效率的非規(guī)模經(jīng)濟(jì)企業(yè)進(jìn)入自然壟斷行業(yè)，有利于提高資本和生產(chǎn)的集中度，一定程度上避免了盲目投資、重復(fù)建設(shè)，使稀缺的經(jīng)濟(jì)資源得到合理的分配和運(yùn)用。第二，在一定程度上保證了一些公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)不斷供給，抑制了他們?yōu)E用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，制定壟斷價(jià)格、實(shí)行價(jià)格歧視及差別對(duì)待，損害消費(fèi)者利益的行為。第三，避免了公用產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的劇烈波動(dòng)，維護(hù)市場(chǎng)的交易秩序。
在當(dāng)前情況下，我國(guó)政府對(duì)自然壟斷行業(yè)的管制主要采取進(jìn)入管制與價(jià)格管制。在進(jìn)入管制上，主要依靠行政權(quán)力阻礙非國(guó)有資本的進(jìn)入。這不僅造成了投資的單一化使得自然壟斷產(chǎn)業(yè)缺乏強(qiáng)勁的資本支持，也導(dǎo)致了在缺乏有效健全的激勵(lì)機(jī)制下自然壟斷行業(yè)效率低下；在價(jià)格管制上，雖然建立了價(jià)格聽(tīng)證制度，由政府代表、消費(fèi)者代表、生產(chǎn)者代表共同商討自然壟斷行業(yè)價(jià)格的決定，但由于政府代表、消費(fèi)者代表和生產(chǎn)者代表實(shí)質(zhì)地位的不平等和價(jià)格聽(tīng)證制度存在缺陷，導(dǎo)致很難達(dá)成社會(huì)合意的價(jià)格。正是因?yàn)槲覈?guó)過(guò)去對(duì)自然壟斷行業(yè)在管制方式上存在的缺陷導(dǎo)致了自然壟斷行業(yè)出現(xiàn)了眾多的問(wèn)題，使得社會(huì)大眾誤認(rèn)為問(wèn)題的根源在于自然壟斷，從而引發(fā)了社會(huì)強(qiáng)烈要求分拆自然壟斷行業(yè)的改革呼聲。中國(guó)自然壟斷行業(yè)確實(shí)需要改革，但改革內(nèi)容并不是簡(jiǎn)單的分拆。自然壟斷的基礎(chǔ)理論和特征決定了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的非可分拆性，如果忽視經(jīng)濟(jì)規(guī)律盲目的進(jìn)行改革，那么我們所能得到的將是懲罰。中國(guó)的自然壟斷行業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治化的出路在于管制方式的轉(zhuǎn)變，由過(guò)去簡(jiǎn)單的政府加政策的管制方式向以法律管制為主，輔之以政府和政策的管制方式轉(zhuǎn)變。只有這樣，自然壟斷行業(yè)才能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下獲得充分的生命力，最終實(shí)現(xiàn)和諧、健康的發(fā)展。
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