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耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)
耕地保護(hù)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)
摘 要：本文從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度，對比近年來違法用地案件以及我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)數(shù)據(jù)，并參考發(fā)達(dá)國家的耕地保護(hù)制度特點，分析目前我國耕地保護(hù)中出現(xiàn)的問題，并提出依靠行政手段與經(jīng)濟(jì)手段并重的方式，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)升級，加強(qiáng)耕地保護(hù)工作。
關(guān)鍵詞：耕地保護(hù);農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì);制度
一、引言
眾所周知，我國雖然擁有960萬平方公里的廣闊國土，土地資源總量大，名列世界第三，但由于人口眾多，人均占有土地量遠(yuǎn)低于世界平均水平，因此長期以來我國人地矛盾一直十分突出。
此外，受我國土地資源分布不均衡、山地多于平地、耕地資源總體質(zhì)量水平較差、難以利用的土地資源面積大、后備耕地資源不足等客觀條件影響，以及經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)技術(shù)條件限制，我國土地資源利用程度偏低，土地浪費嚴(yán)重。
而隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，高污染、過度開發(fā)導(dǎo)致土地退化，進(jìn)一步加劇了土地資源供求矛盾。
因此，如何合理有效配置土地資源已成為現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)生活中一個重要問題，并體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)、現(xiàn)代化建設(shè)等各個領(lǐng)域。
二、背景
回顧我國歷史，歷代封建王朝崩潰、社會動蕩的背后，我們總能看到糧食問題的影子。
即便在過去的100年間，在科學(xué)技術(shù)已經(jīng)有了革命性進(jìn)步的近代歷史中，我國也曾遭受過大規(guī)模的糧食危機(jī)。
這種現(xiàn)象直至改革開放實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，人民的溫飽問題才得到了根本轉(zhuǎn)變。
1984年，我國的糧食產(chǎn)量突破8000億斤，我國政府在世界糧農(nóng)組織大會上向世界宣布，中國人民基本解決了溫飽問題。
上世紀(jì)80年代我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了一段快速發(fā)展的時期，不僅人民生活質(zhì)量有了很大提高，而且為今后中國全面加快工業(yè)化建設(shè)提供了堅實的基礎(chǔ)，但與此同時糧食問題也漸漸淡出人們的視野。
改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)水平有了突飛猛擊的發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計，至2010年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到40.12萬億元，已躍居世界第二位。
這期間第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)均保持快速發(fā)展，其中第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤為迅速，第一產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)比重逐年下降，以農(nóng)業(yè)為主的第一產(chǎn)業(yè)已不再是中國經(jīng)濟(jì)增長的主要動力。
表1 2006-2010年國內(nèi)生產(chǎn)總值表 單位：億元
注：本表按當(dāng)年價格計算。
表2 第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)比例表 單位：%
注：本表按當(dāng)年價格計算。
2007-2008年的世界糧食危機(jī)，再次讓國人看到糧食緊缺給國民經(jīng)濟(jì)、社會建設(shè)帶來的破壞作用，警示人們農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性，使人們重新認(rèn)真審視經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)問題。
正如1995年美國人布朗曾發(fā)表《21世紀(jì)誰來養(yǎng)活中國人》一文中所提到的：“中國的人口增長不可逆轉(zhuǎn);中國的農(nóng)田減少不可逆轉(zhuǎn);環(huán)境破壞造成的農(nóng)作物減產(chǎn)不可逆轉(zhuǎn)。
雖然中國可以也有能力用足夠的外匯儲備來購買美國的所有糧食，甚至買上幾年美國的收成，但誰又能供應(yīng)得起十幾億中國人的糧食缺口?”
三、耕地保護(hù)的重要性及面臨的問題
(一)耕地保護(hù)的重要性
隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)將繼續(xù)作為國家經(jīng)濟(jì)主要增長點，但農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量比例的下降，不意味著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在我國社會生活中的基礎(chǔ)作用發(fā)生變化。
從我國國情分析，如果農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量無法持續(xù)穩(wěn)定增長、保障國民生產(chǎn)生活需要，未來將影響第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。
而足夠的耕地資源是保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長重要條件。
加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與保障糧食供應(yīng)、保障糧食安全這兩個問題相互糾纏在一起，困擾著不斷崛起的中國。
甚至有些人認(rèn)為他們是對立的，無法調(diào)和統(tǒng)一，提出如果要發(fā)展經(jīng)濟(jì)就必須犧牲耕地的觀點，而且我國這幾十年的發(fā)展過程，似乎也為這類觀點提供了一些證據(jù)。
但這種發(fā)展模式并不符合我國的國情。
面臨巨大的人口壓力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力，當(dāng)前中國需要進(jìn)一步探索保護(hù)耕地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)的發(fā)展模式。
(二)我國耕地保護(hù)目前的困境
截至2010年，我國共有耕地1.212億公頃，對比2005年1.22億公頃，耕地增長率為-0.13%。
雖然我國一直執(zhí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護(hù)耕地”作為我國基本國策之一，并有效遏制了耕地數(shù)量大幅度下降、違法用地案件頻發(fā)的趨勢，但現(xiàn)實情況依然不容樂觀，土地征用、土地利用過程中違法違紀(jì)案件依然層出不窮，且涉及耕地的比例較大，破壞耕地現(xiàn)象依然嚴(yán)重。
表3 2006-2010年涉及違法用地案件和土地面積
分析原因，我國耕地保護(hù)之所以處于被動局面，除了需要進(jìn)一步加強(qiáng)政府主導(dǎo)作用、完善法制建設(shè)、法制宣傳、監(jiān)督管理機(jī)制外，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式落后、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力效率低下且無法適應(yīng)現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要是一個主要原因，其表現(xiàn)在以下兩個方面：
1、地方政府落實耕地保護(hù)政策不夠積極
與工業(yè)化水平相比，我國的農(nóng)業(yè)化水平相對落后，農(nóng)產(chǎn)品在整個產(chǎn)業(yè)鏈體系中仍然處于較低水平，雖然家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制提高了農(nóng)民種地的積極性，為我國確保糧食生產(chǎn)提供了保障，但傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理模式依然是阻礙我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的一個重要因素。
由于經(jīng)營、生產(chǎn)方式落后，沒有形成規(guī)模化生產(chǎn)，阻礙了新技術(shù)快速推廣，導(dǎo)致生產(chǎn)力落后，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)難以成為地方經(jīng)濟(jì)增長點。
然而為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，不少地方政府并沒有選擇深化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，因為與交通運(yùn)輸服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增速較慢，培養(yǎng)成新的經(jīng)濟(jì)增長點所需的周期較長。
所以不少地方政府選擇犧牲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，大規(guī)模吸引第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)投資，與此同時大量勞動力和包括耕地在內(nèi)的土地資源流向其他產(chǎn)業(yè)。
甚至一些以GDP增長指標(biāo)作為主要考核標(biāo)準(zhǔn)的地方政府，過度依賴交通運(yùn)輸業(yè)、工業(yè)、制造業(yè)、高新科技產(chǎn)業(yè)，往往在吸引投資時忽略社會效益、生態(tài)效益，為了追求短期經(jīng)濟(jì)效益，往往將我國的基本國策拋諸腦后，不僅引進(jìn)破壞生態(tài)環(huán)境的高污染項目，甚至違法占用耕地。
上述因素是導(dǎo)致我國耕地質(zhì)量、數(shù)量不斷下降的一個重要原因。
國土資源部發(fā)布的2010年度國家土地督察公告就曾指出：“部分地方的耕地保護(hù)工作有待加強(qiáng)。
少數(shù)省份耕地保護(hù)意識薄弱，熱衷于上項目搞建設(shè)，主觀上對耕地保護(hù)和補(bǔ)充耕地重視不夠，耕地保護(hù)第一責(zé)任人尚未真正落實到地方政府主要負(fù)責(zé)人。
有的省份基本農(nóng)田保護(hù)面積已逼近規(guī)劃目標(biāo)。
有的省份耕地后備資源不足，落實耕地占補(bǔ)平衡越來越困難，實施難度加大，補(bǔ)充耕地質(zhì)量偏低。” “部分地方政府主導(dǎo)的違法違規(guī)問題仍時有發(fā)生。
一是違法批地問題。
…… 二是違規(guī)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃侵占基本農(nóng)田，或者違規(guī)批準(zhǔn)新設(shè)和擴(kuò)大開發(fā)區(qū)違規(guī)圈占土地。……”
2、農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性不高
隨著我國工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動力涌入城市從事工業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)生產(chǎn)。
據(jù)統(tǒng)計2006-2010年間，我國總就業(yè)人口呈現(xiàn)逐年上升的同時，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口程下降趨勢。
雖然農(nóng)業(yè)人口減少的同時，我國糧食生產(chǎn)連年增產(chǎn)，我國農(nóng)業(yè)勞動力生產(chǎn)率正在不斷提高，但大量教育水平較高的青壯年農(nóng)村勞動力不愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)，一些地方出現(xiàn)勞動力年齡偏大、教育水平偏低的現(xiàn)象，且多年來這種現(xiàn)象沒有發(fā)生轉(zhuǎn)變。
由于農(nóng)村地區(qū)缺少高素質(zhì)農(nóng)業(yè)勞動力，不僅影響新技術(shù)的及時推廣應(yīng)用，而且在一定程度上阻礙了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化。
農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，進(jìn)一步加劇了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入的差距。
據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前農(nóng)民收入日趨多元化，農(nóng)村居民家庭中工資性收入、非農(nóng)業(yè)收入增長迅速，多數(shù)農(nóng)村家庭逐漸不再單純依靠從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營來提高改善生活。
表4 城鄉(xiāng)就業(yè)情況
表5 各行業(yè)收入情況
由于從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營、種植糧食作物并沒有給農(nóng)民帶來切實的經(jīng)濟(jì)實惠，導(dǎo)致農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性正在不斷降低。
在這種情況下，農(nóng)民主動保護(hù)保護(hù)耕地的意識和積極性受到很大影響。
從勞動力情況分析，即使我國能夠有效保持耕地資源總量，但如果農(nóng)民不愿意耕種，耕地沒有勞動力投入，那么耕地作為土地資源將無法發(fā)揮其應(yīng)有的價值，其數(shù)量和質(zhì)量將失去意義。
綜上所述，我國耕地保護(hù)政策落實困難、任務(wù)艱巨，與我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀情況有很大關(guān)系。
由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)整體水平較低，落后于我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平，因此在第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)沖擊下，政府、農(nóng)民在利用耕地、保護(hù)耕地方面積極性不高，在主觀上導(dǎo)致耕地保護(hù)政策落實困難重重，違法占用耕地現(xiàn)象屢禁不止。
四、我國與發(fā)達(dá)國家耕地保護(hù)模式對比
1、我國耕地保護(hù)模式的特點
我國耕地保護(hù)是以政府為主導(dǎo)，通過行政手段、規(guī)劃手段、經(jīng)濟(jì)手段，以及嚴(yán)格的法律法規(guī)的強(qiáng)制性手段來推進(jìn)耕地保護(hù)工作，其主體是政府管理部門，保護(hù)對象以基本農(nóng)田為主，目標(biāo)是保護(hù)耕地的生產(chǎn)能力，解決、協(xié)調(diào)土地供求矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
不可否認(rèn)，在多年的堅持和努力下，中國耕地保護(hù)工作取得明顯成效。
據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間，通過上述方式，我國在重點劃定的15.6億畝基本農(nóng)田范圍內(nèi)，有計劃的進(jìn)行土地綜合整治，增加耕地150萬公頃，保持了耕地數(shù)量總體穩(wěn)定。
但我們也要意識到，這種以政府為主導(dǎo)的保護(hù)模式，在有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的關(guān)系方面存在不少弊端。
其中一個主要因素在于忽略了土地使用者的作用，未能發(fā)揮農(nóng)民的積極性。
實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)民獲得了更多的權(quán)利支配、利用土地。
他們是直接接觸土地的第一人，沒有他們的積極參與，耕地保護(hù)工作很難具體落實到位，因此以政府為主導(dǎo)的耕地保護(hù)模式是一種相對被動的方式。
2、發(fā)達(dá)國家耕地保護(hù)模式的特點
以美國為例，發(fā)達(dá)國家耕地保護(hù)主體是政府與私人農(nóng)地保護(hù)協(xié)會。
私人農(nóng)地保護(hù)協(xié)會是不以營利為目的組織機(jī)構(gòu)，它代表土地所有者發(fā)揮著重要而獨特的作用。
在耕地保護(hù)方面，其目標(biāo)除加強(qiáng)糧食安全、加強(qiáng)土地本身數(shù)量與質(zhì)量以外，同時還注重環(huán)境生態(tài)效益，偏重于環(huán)境質(zhì)量改善及土地相關(guān)的因素研究。
相對于我國耕地保護(hù)以基本農(nóng)田為主，發(fā)達(dá)國家保護(hù)對象更加廣泛，通常涵蓋整個農(nóng)用地。
五、保護(hù)耕地的建議
加快第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，是調(diào)和目前耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾有效手段。
雖然我國目前通過嚴(yán)厲的行政手段有效控制了耕地退化的問題，但下一階段，應(yīng)該通過行政手段和經(jīng)濟(jì)手段并重的方式鞏固成果，把農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蚋纳铺岣咿r(nóng)民生產(chǎn)生活的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)闉榈胤秸峁┛沙掷m(xù)、具有較高的增長效益的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，并發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)的作用，逐漸轉(zhuǎn)變過度依靠行政手段被動型的耕地保護(hù)模式。
(一)提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，提高農(nóng)民收益
通過加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)革新，加快農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣，提高糧食生產(chǎn)的產(chǎn)量和質(zhì)量;進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織的作用，鼓勵大規(guī)模生產(chǎn)，打破我國傳統(tǒng)的以家庭為單位、自給自足、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式;進(jìn)一步完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)制度，提高耕地資源分配效率，充分挖掘閑置耕地以及利用率低下耕地的價值。
(二)鼓勵發(fā)展糧食生產(chǎn)加工產(chǎn)業(yè)鏈
不僅將要糧食視為一種重要戰(zhàn)略儲備物資，也要將糧食作為一種商品，努力提高我國糧食商品的附加值，鼓勵發(fā)展與糧食生產(chǎn)相關(guān)的各類工業(yè)、服務(wù)業(yè)等相關(guān)糧食加工產(chǎn)業(yè)鏈，提高我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在國際中的競爭能力，以此確立耕地資源在地區(qū)經(jīng)濟(jì)生活中的重要作用。
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