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耕地保護與農業(yè)經濟
耕地保護與農業(yè)經濟
摘 要：本文從經濟發(fā)展的角度，對比近年來違法用地案件以及我國經濟發(fā)展的相關數(shù)據(jù)，并參考發(fā)達國家的耕地保護制度特點，分析目前我國耕地保護中出現(xiàn)的問題，并提出依靠行政手段與經濟手段并重的方式，加快農業(yè)經濟升級，加強耕地保護工作。
關鍵詞：耕地保護;農業(yè)經濟;制度
一、引言
眾所周知，我國雖然擁有960萬平方公里的廣闊國土，土地資源總量大，名列世界第三，但由于人口眾多，人均占有土地量遠低于世界平均水平，因此長期以來我國人地矛盾一直十分突出。
此外，受我國土地資源分布不均衡、山地多于平地、耕地資源總體質量水平較差、難以利用的土地資源面積大、后備耕地資源不足等客觀條件影響，以及經濟、生產技術條件限制，我國土地資源利用程度偏低，土地浪費嚴重。
而隨著我國經濟快速發(fā)展，高污染、過度開發(fā)導致土地退化，進一步加劇了土地資源供求矛盾。
因此，如何合理有效配置土地資源已成為現(xiàn)階段我國經濟生活中一個重要問題，并體現(xiàn)在農業(yè)生產、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設、現(xiàn)代化建設等各個領域。
二、背景
回顧我國歷史，歷代封建王朝崩潰、社會動蕩的背后，我們總能看到糧食問題的影子。
即便在過去的100年間，在科學技術已經有了革命性進步的近代歷史中，我國也曾遭受過大規(guī)模的糧食危機。
這種現(xiàn)象直至改革開放實行家庭聯(lián)產承包責任制后，人民的溫飽問題才得到了根本轉變。
1984年，我國的糧食產量突破8000億斤，我國政府在世界糧農組織大會上向世界宣布，中國人民基本解決了溫飽問題。
上世紀80年代我國農業(yè)經濟經歷了一段快速發(fā)展的時期，不僅人民生活質量有了很大提高，而且為今后中國全面加快工業(yè)化建設提供了堅實的基礎，但與此同時糧食問題也漸漸淡出人們的視野。
改革開放30多年來，我國經濟水平有了突飛猛擊的發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計，至2010年，我國國內生產總值達到40.12萬億元，已躍居世界第二位。
這期間第一產業(yè)、第二產業(yè)、第三產業(yè)均保持快速發(fā)展，其中第二產業(yè)、第三產業(yè)發(fā)展尤為迅速，第一產業(yè)在國民經濟比重逐年下降，以農業(yè)為主的第一產業(yè)已不再是中國經濟增長的主要動力。
表1 2006-2010年國內生產總值表 單位：億元
注：本表按當年價格計算。
表2 第一產業(yè)、第二產業(yè)、第三產業(yè)比例表 單位：%
注：本表按當年價格計算。
2007-2008年的世界糧食危機，再次讓國人看到糧食緊缺給國民經濟、社會建設帶來的破壞作用，警示人們農業(yè)生產的重要性，使人們重新認真審視經濟發(fā)展與耕地保護問題。
正如1995年美國人布朗曾發(fā)表《21世紀誰來養(yǎng)活中國人》一文中所提到的：“中國的人口增長不可逆轉;中國的農田減少不可逆轉;環(huán)境破壞造成的農作物減產不可逆轉。
雖然中國可以也有能力用足夠的外匯儲備來購買美國的所有糧食，甚至買上幾年美國的收成，但誰又能供應得起十幾億中國人的糧食缺口?”
三、耕地保護的重要性及面臨的問題
(一)耕地保護的重要性
隨著經濟發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化是我國社會經濟發(fā)展的必然趨勢，第二產業(yè)、第三產業(yè)將繼續(xù)作為國家經濟主要增長點，但農業(yè)經濟總量比例的下降，不意味著農業(yè)經濟在我國社會生活中的基礎作用發(fā)生變化。
從我國國情分析，如果農業(yè)經濟總量無法持續(xù)穩(wěn)定增長、保障國民生產生活需要，未來將影響第二產業(yè)、第三產業(yè)健康發(fā)展。
而足夠的耕地資源是保障農業(yè)經濟持續(xù)穩(wěn)定增長重要條件。
加快推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與保障糧食供應、保障糧食安全這兩個問題相互糾纏在一起，困擾著不斷崛起的中國。
甚至有些人認為他們是對立的，無法調和統(tǒng)一，提出如果要發(fā)展經濟就必須犧牲耕地的觀點，而且我國這幾十年的發(fā)展過程，似乎也為這類觀點提供了一些證據(jù)。
但這種發(fā)展模式并不符合我國的國情。
面臨巨大的人口壓力和經濟發(fā)展壓力，當前中國需要進一步探索保護耕地與經濟發(fā)展相互協(xié)調的發(fā)展模式。
(二)我國耕地保護目前的困境
截至2010年，我國共有耕地1.212億公頃，對比2005年1.22億公頃，耕地增長率為-0.13%。
雖然我國一直執(zhí)行最嚴格的耕地保護制度，把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”作為我國基本國策之一，并有效遏制了耕地數(shù)量大幅度下降、違法用地案件頻發(fā)的趨勢，但現(xiàn)實情況依然不容樂觀，土地征用、土地利用過程中違法違紀案件依然層出不窮，且涉及耕地的比例較大，破壞耕地現(xiàn)象依然嚴重。
表3 2006-2010年涉及違法用地案件和土地面積
分析原因，我國耕地保護之所以處于被動局面，除了需要進一步加強政府主導作用、完善法制建設、法制宣傳、監(jiān)督管理機制外，農業(yè)經濟發(fā)展模式落后、農業(yè)經濟生產力效率低下且無法適應現(xiàn)階段我國經濟發(fā)展需要是一個主要原因，其表現(xiàn)在以下兩個方面：
1、地方政府落實耕地保護政策不夠積極
與工業(yè)化水平相比，我國的農業(yè)化水平相對落后，農產品在整個產業(yè)鏈體系中仍然處于較低水平，雖然家庭聯(lián)產承包責任制提高了農民種地的積極性，為我國確保糧食生產提供了保障，但傳統(tǒng)的小農經濟經營管理模式依然是阻礙我國農業(yè)經濟現(xiàn)代化的一個重要因素。
由于經營、生產方式落后，沒有形成規(guī)�；a，阻礙了新技術快速推廣，導致生產力落后，農業(yè)經濟難以成為地方經濟增長點。
然而為了促進地方經濟增長，不少地方政府并沒有選擇深化農業(yè)經濟的發(fā)展模式，因為與交通運輸服務業(yè)、制造業(yè)、工業(yè)等產業(yè)相比，農業(yè)經濟增速較慢，培養(yǎng)成新的經濟增長點所需的周期較長。
所以不少地方政府選擇犧牲農業(yè)經濟，大規(guī)模吸引第二產業(yè)、第三產業(yè)投資，與此同時大量勞動力和包括耕地在內的土地資源流向其他產業(yè)。
甚至一些以GDP增長指標作為主要考核標準的地方政府，過度依賴交通運輸業(yè)、工業(yè)、制造業(yè)、高新科技產業(yè)，往往在吸引投資時忽略社會效益、生態(tài)效益，為了追求短期經濟效益，往往將我國的基本國策拋諸腦后，不僅引進破壞生態(tài)環(huán)境的高污染項目，甚至違法占用耕地。
上述因素是導致我國耕地質量、數(shù)量不斷下降的一個重要原因。
國土資源部發(fā)布的2010年度國家土地督察公告就曾指出：“部分地方的耕地保護工作有待加強。
少數(shù)省份耕地保護意識薄弱，熱衷于上項目搞建設，主觀上對耕地保護和補充耕地重視不夠，耕地保護第一責任人尚未真正落實到地方政府主要負責人。
有的省份基本農田保護面積已逼近規(guī)劃目標。
有的省份耕地后備資源不足，落實耕地占補平衡越來越困難，實施難度加大，補充耕地質量偏低。” “部分地方政府主導的違法違規(guī)問題仍時有發(fā)生。
一是違法批地問題。
…… 二是違規(guī)調整土地利用總體規(guī)劃侵占基本農田，或者違規(guī)批準新設和擴大開發(fā)區(qū)違規(guī)圈占土地。……”
2、農民保護耕地的積極性不高
隨著我國工業(yè)化、城市化的推進，大量農村勞動力涌入城市從事工業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)生產。
據(jù)統(tǒng)計2006-2010年間，我國總就業(yè)人口呈現(xiàn)逐年上升的同時，從事農業(yè)生產的人口程下降趨勢。
雖然農業(yè)人口減少的同時，我國糧食生產連年增產，我國農業(yè)勞動力生產率正在不斷提高，但大量教育水平較高的青壯年農村勞動力不愿意繼續(xù)從事農業(yè)經營生產，一些地方出現(xiàn)勞動力年齡偏大、教育水平偏低的現(xiàn)象，且多年來這種現(xiàn)象沒有發(fā)生轉變。
由于農村地區(qū)缺少高素質農業(yè)勞動力，不僅影響新技術的及時推廣應用，而且在一定程度上阻礙了農業(yè)產業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化。
農業(yè)經濟發(fā)展緩慢，進一步加劇了農業(yè)生產收入與非農業(yè)生產的收入的差距。
據(jù)統(tǒng)計，當前農民收入日趨多元化，農村居民家庭中工資性收入、非農業(yè)收入增長迅速，多數(shù)農村家庭逐漸不再單純依靠從事農業(yè)經營來提高改善生活。
表4 城鄉(xiāng)就業(yè)情況
表5 各行業(yè)收入情況
由于從事農業(yè)經營、種植糧食作物并沒有給農民帶來切實的經濟實惠，導致農民從事農業(yè)生產的積極性正在不斷降低。
在這種情況下，農民主動保護保護耕地的意識和積極性受到很大影響。
從勞動力情況分析，即使我國能夠有效保持耕地資源總量，但如果農民不愿意耕種，耕地沒有勞動力投入，那么耕地作為土地資源將無法發(fā)揮其應有的價值，其數(shù)量和質量將失去意義。
綜上所述，我國耕地保護政策落實困難、任務艱巨，與我國現(xiàn)階段經濟發(fā)展客觀情況有很大關系。
由于農業(yè)經濟整體水平較低，落后于我國現(xiàn)階段經濟發(fā)展整體水平，因此在第二產業(yè)、第三產業(yè)沖擊下，政府、農民在利用耕地、保護耕地方面積極性不高，在主觀上導致耕地保護政策落實困難重重，違法占用耕地現(xiàn)象屢禁不止。
四、我國與發(fā)達國家耕地保護模式對比
1、我國耕地保護模式的特點
我國耕地保護是以政府為主導，通過行政手段、規(guī)劃手段、經濟手段，以及嚴格的法律法規(guī)的強制性手段來推進耕地保護工作，其主體是政府管理部門，保護對象以基本農田為主，目標是保護耕地的生產能力，解決、協(xié)調土地供求矛盾，促進經濟發(fā)展。
不可否認，在多年的堅持和努力下，中國耕地保護工作取得明顯成效。
據(jù)統(tǒng)計，“十一五”期間，通過上述方式，我國在重點劃定的15.6億畝基本農田范圍內，有計劃的進行土地綜合整治，增加耕地150萬公頃，保持了耕地數(shù)量總體穩(wěn)定。
但我們也要意識到，這種以政府為主導的保護模式，在有效協(xié)調經濟發(fā)展與耕地保護的關系方面存在不少弊端。
其中一個主要因素在于忽略了土地使用者的作用，未能發(fā)揮農民的積極性。
實行家庭聯(lián)產承包責任制后，農民獲得了更多的權利支配、利用土地。
他們是直接接觸土地的第一人，沒有他們的積極參與，耕地保護工作很難具體落實到位，因此以政府為主導的耕地保護模式是一種相對被動的方式。
2、發(fā)達國家耕地保護模式的特點
以美國為例，發(fā)達國家耕地保護主體是政府與私人農地保護協(xié)會。
私人農地保護協(xié)會是不以營利為目的組織機構，它代表土地所有者發(fā)揮著重要而獨特的作用。
在耕地保護方面，其目標除加強糧食安全、加強土地本身數(shù)量與質量以外，同時還注重環(huán)境生態(tài)效益，偏重于環(huán)境質量改善及土地相關的因素研究。
相對于我國耕地保護以基本農田為主，發(fā)達國家保護對象更加廣泛，通常涵蓋整個農用地。
五、保護耕地的建議
加快第一產業(yè)發(fā)展，加快農業(yè)經濟現(xiàn)代化，提高農業(yè)經濟，是調和目前耕地保護與經濟發(fā)展矛盾有效手段。
雖然我國目前通過嚴厲的行政手段有效控制了耕地退化的問題，但下一階段，應該通過行政手段和經濟手段并重的方式鞏固成果，把農業(yè)經濟轉變?yōu)槟軌蚋纳铺岣咿r民生產生活的經濟產業(yè)，把農業(yè)經濟轉變?yōu)闉榈胤秸峁┛沙掷m(xù)、具有較高的增長效益的經濟產業(yè)，并發(fā)揮市場經濟的作用，逐漸轉變過度依靠行政手段被動型的耕地保護模式。
(一)提高農業(yè)勞動生產率，提高農民收益
通過加快農業(yè)生產技術革新，加快農業(yè)技術推廣，提高糧食生產的產量和質量;進一步發(fā)揮農村經濟合作組織的作用，鼓勵大規(guī)模生產，打破我國傳統(tǒng)的以家庭為單位、自給自足、小農經濟模式;進一步完善農用地流轉制度，提高耕地資源分配效率，充分挖掘閑置耕地以及利用率低下耕地的價值。
(二)鼓勵發(fā)展糧食生產加工產業(yè)鏈
不僅將要糧食視為一種重要戰(zhàn)略儲備物資，也要將糧食作為一種商品，努力提高我國糧食商品的附加值，鼓勵發(fā)展與糧食生產相關的各類工業(yè)、服務業(yè)等相關糧食加工產業(yè)鏈，提高我國農業(yè)經濟在國際中的競爭能力，以此確立耕地資源在地區(qū)經濟生活中的重要作用。
參考文獻：
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[5] 鄭紀芳、史建民.國內外耕地保護問題研究綜述[D].生產力研究，2009.
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