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我國的行政授權(quán)立法制度探究
下文是一篇小編精心準(zhǔn)備的我國的行政授權(quán)立法制度探究，歡迎各位行政管理專業(yè)畢業(yè)的同學(xué)進(jìn)來看看哦!
摘 要：隨著政府管理職能的擴(kuò)展，行政授權(quán)立法以其固有的優(yōu)越性和現(xiàn)實(shí)的必要性為基礎(chǔ)確立了其立法的正當(dāng)性，并得到了普遍的公認(rèn)，最終作為一種制度被確立下來。在我國改革開放與社會(huì)主義建設(shè)中，行政授權(quán)立法制度彌補(bǔ)了立法的不足，細(xì)化了法律，為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展作出了巨大的貢獻(xiàn)，但是其也存在著立法理念缺失、立法技術(shù)不成熟、監(jiān)督不力等弊端，對此提出相應(yīng)的優(yōu)化措施：一是樹立正確的授權(quán)立法理念;二是制定一部完善的調(diào)整行政授權(quán)立法的法律;三是完善監(jiān)督機(jī)制。
關(guān)鍵詞：行政授權(quán)立法;正當(dāng)性;立法概況;存在問題;優(yōu)化措施
隨著現(xiàn)代政府職能的擴(kuò)展，當(dāng)今世界幾乎所有的國家都建立了授權(quán)立法制度，在我國統(tǒng)一而又分層次的立法體制下，行政授權(quán)立法成為我國現(xiàn)行立法制度的重要組成部分，包括權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的立法授權(quán)和上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的立法授權(quán)。這些授權(quán)立法制度既保證了法律的執(zhí)行力，又兼顧了實(shí)際情況，順應(yīng)了政府行政職能轉(zhuǎn)變的需要，在一定程度上得到了立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的青睞，但隨著權(quán)力分立觀念的強(qiáng)化和政府行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，其也受到了人們的質(zhì)疑。因此，我們有必要對行政授權(quán)立法制度進(jìn)行全面的分析、理解與研究。
一、行政授權(quán)立法的正當(dāng)性及我國目前的行政授權(quán)立法概況
行政授權(quán)立法指行政主體根據(jù)單行法律和法規(guī)或者授權(quán)決議所授予的立法權(quán)而進(jìn)行的立法，主要指依據(jù)授權(quán)制定各種行政法規(guī)和規(guī)章。可見這種立法的直接權(quán)力來源是有權(quán)機(jī)關(guān)的規(guī)范授權(quán)和專門授權(quán)，那么作為行政機(jī)關(guān)行使本應(yīng)由立法機(jī)關(guān)行使的權(quán)力，從權(quán)力分立和民主政治的角度來講，這種立法行為的正當(dāng)性在哪里，抑或說行政立法或授權(quán)立法有無正當(dāng)性。①
對于這個(gè)問題人們的認(rèn)識也是不斷發(fā)展的，早期人們認(rèn)為立法牽扯到民意的表達(dá)，立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由作為民意代表機(jī)關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)行使，而行政機(jī)關(guān)并非民意機(jī)關(guān)，所以其沒有立法的正當(dāng)性，行政授權(quán)立法侵犯了權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)，會(huì)導(dǎo)致行政專治。而隨著行政事務(wù)的擴(kuò)張，授權(quán)立法數(shù)量急劇增加，加之權(quán)力機(jī)關(guān)職能弱化，行政授權(quán)立法的正當(dāng)性以其現(xiàn)實(shí)的必要性和優(yōu)越性為基礎(chǔ)確立起來，一方面行政授權(quán)立法是必要的，行政事務(wù)紛繁復(fù)雜，而權(quán)力機(jī)關(guān)立法時(shí)間不夠，立法人員對行政事務(wù)立法缺乏相應(yīng)的專業(yè)知識，另外法律需要靈活性、需要處理緊急情況、需要經(jīng)過必要的試驗(yàn)階段等，這些需要通過授權(quán)立法來實(shí)現(xiàn)。另一方面行政授權(quán)立法有其自身的優(yōu)越性，它可以彌補(bǔ)立法數(shù)量的不足，使大部分社會(huì)關(guān)系得到法律的調(diào)整;可以細(xì)化法律法規(guī)，保障法律法規(guī)的貫徹實(shí)施;可以限制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，在一定程度上彌補(bǔ)程序立法的不足。所以，行政授權(quán)立法是有其正當(dāng)性的，并且這個(gè)觀點(diǎn)今天已經(jīng)被大多數(shù)人所接受。
我國目前的行政授權(quán)立法是和我國統(tǒng)一而又分層次的總體立法體制相適應(yīng)的，行政機(jī)關(guān)根據(jù)級別的高低依照不同授權(quán)制定相應(yīng)效力的行政法規(guī)、規(guī)章�！吨腥A人民共和國立法法》第9條、第10條、第56條規(guī)定國務(wù)院可以根據(jù)授權(quán)制定行政法規(guī);第71條、第73條規(guī)定國務(wù)院部門和地方政府可以根據(jù)授權(quán)制定行政規(guī)章，這些規(guī)定實(shí)際上就是我國行政授權(quán)立法的立法依據(jù)，也正是授權(quán)的依據(jù)。要了解我國行政授權(quán)立法的概況，筆者認(rèn)為應(yīng)從不同的角度對我國現(xiàn)在的行政授權(quán)立法進(jìn)行不同的分類。
首先，從授權(quán)主體來看,行政授權(quán)立法分為國家權(quán)力機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)，包括全國人大及其常委會(huì)對國務(wù)院、國務(wù)院部門、省級人民政府的授權(quán),甚至有時(shí)直接向省級人民政府所屬部門授權(quán)②;省、自治區(qū)、直轄市、省會(huì)市、較大市人大及其常委會(huì)授權(quán)同級人民政府制定行政規(guī)章①;國務(wù)院的授權(quán)，包括國務(wù)院對各部委和省級人民政府的授權(quán)。其次，從授權(quán)方式上來講,可以劃分為權(quán)力機(jī)關(guān)的專門授權(quán)和法條授權(quán)兩大類，權(quán)力機(jī)關(guān)的專門授權(quán)只有一類，即《立法法》第9條規(guī)定：全國人大及其常委會(huì)可以通過專門授權(quán)決定的方式將自己的相對法律保留事項(xiàng)先行授予國務(wù)院制定行政法規(guī);法條授權(quán)是當(dāng)前我國行政授權(quán)立法的主要部分，即授權(quán)機(jī)關(guān)在相應(yīng)的立法文件中將某些事項(xiàng)的規(guī)范制定權(quán)以條文規(guī)定的方式授予被授權(quán)機(jī)關(guān)。如《立法法》第74條之規(guī)定：“國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定程序，參照本法第三章的規(guī)定，由國務(wù)院規(guī)定”;《中華人民共和國公路法》第36條之規(guī)定：“國家采用依法征稅辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定”。最后，從授權(quán)立法的內(nèi)容來講，行政授權(quán)立法分為創(chuàng)設(shè)性立法和執(zhí)行性立法，創(chuàng)設(shè)性立法可以對相應(yīng)的實(shí)體權(quán)利義務(wù)進(jìn)行設(shè)定，如行政法規(guī)可以設(shè)定行政處罰和行政許可事項(xiàng)，部門規(guī)章可以設(shè)定相應(yīng)行政處罰等。執(zhí)行性立法不對權(quán)利義務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的設(shè)定，旨在執(zhí)行授權(quán)法的規(guī)定。通過以上分類將對我國行政授權(quán)立法的總體情況有一初步的了解，但是立法實(shí)踐往往是復(fù)雜的，我們不能以一概全，而應(yīng)繼續(xù)探索發(fā)現(xiàn)，以求對其有更新地認(rèn)識。
二、我國行政授權(quán)立法中存在的相關(guān)問題
行政授權(quán)立法的正當(dāng)性經(jīng)得住實(shí)踐的論證，已經(jīng)成為現(xiàn)今社會(huì)的一種通說，隨著我國改革開放和建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的深化與發(fā)展，我國的行政授權(quán)立法迅速地發(fā)展起來，貫穿于國家行政管理的各個(gè)領(lǐng)域，為我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)作出了極大地貢獻(xiàn)，受到了政府與理論界的重視，但是在制度確立與發(fā)展中，關(guān)于這種制度的弊端，人們也有不少的議論，主要質(zhì)疑集中在授權(quán)立法對權(quán)力機(jī)關(guān)立法權(quán)的沖擊和授權(quán)立法的濫用上，基于此，人們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限制行政授權(quán)立法，甚至有學(xué)者提出“授權(quán)立法利弊得失皆有，兩相權(quán)衡，弊大于利，得小于失。國家權(quán)力機(jī)關(guān)的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)集中行使，減少或避免授權(quán)分散。”筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)不免有點(diǎn)極端化，目前，行政授權(quán)立法已經(jīng)成為一種社會(huì)現(xiàn)實(shí)，我們所要關(guān)注的不應(yīng)再是它的存廢問題，而應(yīng)該是如何發(fā)揮其優(yōu)越性，克服其存在的弊端，從而讓其更好地執(zhí)行。但是縱觀我國的行政授權(quán)立法，我們發(fā)現(xiàn)確實(shí)存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1.行政授權(quán)立法的立法理念缺失
行政授權(quán)立法理念缺失表現(xiàn)在兩方面，一方面，行政授權(quán)立法既具有行政性又具有立法性，同時(shí)又要考慮到授權(quán)性，行政授權(quán)立法應(yīng)當(dāng)有立法的科學(xué)性和實(shí)踐性，但是在立法實(shí)踐中，一些法規(guī)、規(guī)章內(nèi)容缺乏科學(xué)性，概念模糊，邏輯性差，有的甚至包含了大量道德的、籠統(tǒng)的要求，缺乏可操作性;一些行政機(jī)關(guān)不考慮出臺的法規(guī)、規(guī)章是否符合本地的實(shí)際狀況，盲目跟風(fēng)出臺相關(guān)法規(guī)、規(guī)章，造成了法制資源的浪費(fèi)。另一方面：不論是對授權(quán)機(jī)關(guān)還是受權(quán)機(jī)關(guān)，行政授權(quán)立法都是職權(quán)行為，所以授權(quán)者和立法者都應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎負(fù)責(zé)對待，但是現(xiàn)實(shí)立法中行政機(jī)關(guān)往往尋租部門利益，有利握權(quán)、無利授權(quán)、該授不授、該立不立現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。
2.行政授權(quán)立法相關(guān)授權(quán)事項(xiàng)規(guī)定不明確
這主要是從授權(quán)立法的實(shí)際操作層面來分析的，主要表現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)立法中授權(quán)理由不明確，授權(quán)范圍和應(yīng)遵循的原則不明確，缺乏相應(yīng)的授權(quán)期限和授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，授權(quán)立法程序混亂、過于簡單、缺乏立法程序的嚴(yán)肅性，授權(quán)規(guī)定的文字表述不夠規(guī)范、不夠明確或者過于彈性，如法條沒有直接明確規(guī)定受權(quán)機(jī)關(guān)在授權(quán)的情況下“應(yīng)當(dāng)”制定行政法規(guī)或者行政規(guī)章。這些問題直接導(dǎo)致了行政授權(quán)立法中亂立法、不立法或者以通知、決定代替立法的現(xiàn)象。雖然《立法法》第10條、第11條對我國人大專門授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)的立法目的、原則、范圍以及與正式法律的接軌問題進(jìn)行了規(guī)定，但是這些規(guī)定是否適應(yīng)于其他的法條授權(quán)，以及如何來具體運(yùn)作則沒有相應(yīng)的依據(jù)。、
總體上來講我國現(xiàn)在需要一部專門的授權(quán)法對行政授權(quán)立法的主體、授權(quán)范圍、授權(quán)目的以及授權(quán)立法程序進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。
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