檔案行政職能
檔案行政職能
摘 要：檔案行政是局館合一體制下檔案行政管理機(jī)構(gòu)的職能之一。
文章從檔案行政管理機(jī)構(gòu)的層級(jí)劃分入手，對(duì)各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)行政職能的共性與差異及重點(diǎn)與難點(diǎn)等問題，進(jìn)行了初步研究與分析。
關(guān)鍵詞：檔案行政;行政職能;檔案行政職能
檔案行政是局館合一體制下檔案行政管理機(jī)構(gòu)的職能之一。
關(guān)于檔案行政職能，檔案學(xué)界長(zhǎng)期以來多有研究，但對(duì)各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)職能的共性與差異等問題少有探究。
筆者從檔案行政管理機(jī)構(gòu)的層級(jí)劃分入手，對(duì)此作一些初步研究與分析，不當(dāng)之處請(qǐng)各位同仁指正。
1 檔案行政管理機(jī)構(gòu)的層級(jí)劃分與法定職能
我國(guó)的行政機(jī)構(gòu)設(shè)置分為國(guó)家、省(自治區(qū)、直轄市)、市(地區(qū))、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)。
各級(jí)行政機(jī)構(gòu)中檔案行政管理部門的職能在《檔案法》與《檔案法實(shí)施辦法》中已作了明確規(guī)定。
除了《檔案法》第六條的規(guī)定外，在《檔案法實(shí)施辦法》中是這樣規(guī)定的：“第七條 國(guó)家檔案局依照《檔案法》第六條第一款的規(guī)定，履行下列職責(zé)：(一)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策，研究、制定檔案工作規(guī)章制度和具體方針政策;(二)組織協(xié)調(diào)全國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展，制定發(fā)展檔案事業(yè)的綜合規(guī)劃和專項(xiàng)計(jì)劃，并組織實(shí)施;
(三)對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法查處檔案違法行為;(四)對(duì)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)各部門、國(guó)務(wù)院直屬企業(yè)事業(yè)單位以及依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定不屬于登記范圍的全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體的檔案工作，中央級(jí)國(guó)家檔案館的工作，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門的工作，實(shí)施監(jiān)督、指導(dǎo);(五)組織、指導(dǎo)檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn);(六)組織、開展檔案工作的國(guó)際交流活動(dòng)。
第八條 縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府檔案行政管理部門依照《檔案法》第六條第二款的規(guī)定，履行下列職責(zé)：(一)貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策;(二)制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和檔案工作規(guī)章制度，并組織實(shí)施;(三)監(jiān)督、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作，依法查處檔案違法行為;(四)組織、指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的檔案理論與科學(xué)技術(shù)研究、檔案宣傳與檔案教育、檔案工作人員培訓(xùn)。”
按照職能法定的原則，《檔案法》分別對(duì)國(guó)家檔案行政管理部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府有關(guān)檔案工作方面的職能作了規(guī)定。
《檔案法實(shí)施辦法》只對(duì)國(guó)家檔案行政管理部門、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門的職能分別作了規(guī)定，沒有對(duì)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府有關(guān)檔案工作方面的職能作出規(guī)定。
按照《檔案法》的層級(jí)劃分，我們可以將檔案行政機(jī)構(gòu)分為決策層、中間層和執(zhí)行層三個(gè)不同層次。
國(guó)家檔案行政管理部門為決策層，其職能由《檔案法》第六條第一款和《檔案法實(shí)施辦法》第七條規(guī)定;縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門(包括省、市、縣三級(jí))為中間層，其職能由《檔案法》第六條第二款和《檔案法實(shí)施辦法》第八條規(guī)定;鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定的專人為執(zhí)行層，其職能由《檔案法》第六條第三款規(guī)定。
通過對(duì)《檔案法》和《檔案法實(shí)施辦法》相關(guān)條款的對(duì)比可以看出，三個(gè)不同層次中，有些職能是各個(gè)層次檔案行政管理機(jī)構(gòu)都具備的，可稱之為“共性職能”;有些職能只是某一或者某幾個(gè)層次檔案行政管理機(jī)構(gòu)所具備的，可稱之為“層級(jí)職能”。
2 各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)的共性職能
各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)雖然所處的.層級(jí)不同，但由于行政管理工作與檔案工作存在的共性因素，有些職能是相同的。
這些職能就是《檔案法》中所規(guī)定的對(duì)檔案工作實(shí)行“監(jiān)督和指導(dǎo)”。
只是不同層級(jí)的檔案行政管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督和指導(dǎo)的范圍不同。
國(guó)家檔案行政管理部門――國(guó)家檔案局，對(duì)全國(guó)的檔案事業(yè)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo);縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門――省、市、縣檔案局，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo);鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府指定的有關(guān)人員對(duì)所屬單位的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)。
這里的監(jiān)督和指導(dǎo)是行政職能，也是行政行為。
監(jiān)督是指行政監(jiān)督，指導(dǎo)是指行政指導(dǎo)。
行政監(jiān)督一般“是指行政系統(tǒng)內(nèi)的各級(jí)政府及所屬部門對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員的活動(dòng)實(shí)施的監(jiān)督和監(jiān)察”。
[1]但是，“行政監(jiān)督有兩種用法：一是指行政主體基于行政職權(quán)依法對(duì)行政相對(duì)人是否遵守行政法規(guī)范和執(zhí)行行政決定等情況進(jìn)行的監(jiān)督檢查，也叫行政檢查。
另一種是指行政組織系統(tǒng)內(nèi)容的監(jiān)督檢查，指的是對(duì)行政機(jī)關(guān)和工作人員的監(jiān)督”。
[2]而《檔案法》中規(guī)定的“監(jiān)督”，這兩種用法都有，而且，主要指的是前者。
也就是行政監(jiān)督檢查，簡(jiǎn)稱“行政檢查”。
《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法釋解》對(duì)“監(jiān)督”釋解：“是指通過對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章實(shí)施情況的檢查，督促有關(guān)方面依法做好檔案工作。”“同時(shí)，地方檔案行政管理部門也必須接受國(guó)家檔案局的監(jiān)督。”[3]
“行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)在其職能、職責(zé)或管轄事務(wù)范圍內(nèi)為適應(yīng)復(fù)雜多樣化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理需要，適時(shí)靈活地采用符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的方法，謀求相對(duì)人同意或協(xié)辦，以有效地實(shí)現(xiàn)一定行政目的之行為。
簡(jiǎn)言之，行政指導(dǎo)是行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)范圍內(nèi)為實(shí)現(xiàn)一定行政目的而采用的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國(guó)家強(qiáng)制力的行為。”[4]《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法釋解》對(duì)“指導(dǎo)”釋解：“是指通過業(yè)務(wù)上的輔導(dǎo)、咨詢、政策的闡釋，使有關(guān)方面做好檔案工作。”[5]
3 各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)的層級(jí)職能
各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)由于所處的層級(jí)不同，其職能也不盡相同。
這些差異亦可從《檔案法》與《檔案法實(shí)施辦法》相關(guān)條款的對(duì)比中看到。
3.1 國(guó)家檔案行政管理部門特有的層級(jí)職能。
作為決策層的國(guó)家檔案行政管理部門，其與中間層、執(zhí)行層不同的職能在《檔案法》中為：“主管全國(guó)檔案事業(yè)，對(duì)全國(guó)的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度。”在《檔案法實(shí)施辦法》中為：根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策，研究、制定檔案工作規(guī)章制度和具體方針政策;組織協(xié)調(diào)全國(guó)檔案事業(yè)的發(fā)展;組織、開展檔案工作的國(guó)際交流活動(dòng)。
簡(jiǎn)而言之，國(guó)家檔案行政管理部門特有的層級(jí)職能就是制定規(guī)章和具體方針政策、組織協(xié)調(diào)、開展國(guó)際交流。
其中，制定部門規(guī)章的職能是《立法法》所規(guī)定的。
3.2 縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門的層級(jí)職能。
作為中間層的縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的檔案行政管理部門，其層級(jí)職能大部分職能與決策層的職能相同，一部分與執(zhí)行層的職能相同，只有很少一部分是其特有的，既不同于決策層，也不同于執(zhí)行層。
這部分職能是：貫徹執(zhí)行有關(guān)法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策;制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作規(guī)章制度。
就是說，省、市、縣三級(jí)檔案行政管理部門對(duì)于有關(guān)法律、法規(guī)和方針政策只有執(zhí)行的職能。
而對(duì)于制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作規(guī)章制度的規(guī)定，由于省、市、縣三級(jí)檔案行政管理部門在立法(制定規(guī)范性文件)權(quán)上的差異，不僅與國(guó)家檔案行政管理部門的這一職能存在差別，省、市、縣三級(jí)之間也存在著差別。
這種差別就在于，國(guó)家檔案行政管理部門能夠制定部門規(guī)章，而省和較大城市的檔案行政管理部門可以參與制定地方專業(yè)法規(guī)規(guī)章，多數(shù)市和縣級(jí)檔案行政管理部門則沒有制定法規(guī)規(guī)章的職能。
簡(jiǎn)而言之，省、市、縣三級(jí)檔案行政管理部門特有的層級(jí)職能就是立法(制定規(guī)范性文件)權(quán)上的差別。
3.3 省級(jí)檔案行政管理部門的特有職能。
省級(jí)檔案行政管理部門雖然按《檔案法》規(guī)定的職能，應(yīng)劃分為中間層，但由于目前我國(guó)行政立法多數(shù)還是以行政機(jī)關(guān)立法為主，其具有代省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)起草專業(yè)性地方法規(guī)規(guī)章的職能，在一定意義上講，也應(yīng)該歸屬到?jīng)Q策層。
省級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)的這種立法代省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)起草專業(yè)性地方法規(guī)規(guī)章的職能，一方面來自《立法法》，另一方面來自國(guó)家檔案行政管理部門的授權(quán)。
在《檔案法實(shí)施辦法》中對(duì)省級(jí)檔案行政管理機(jī)關(guān)的授權(quán)就有以下兩項(xiàng)：《檔案法實(shí)施辦法》第二條規(guī)定：“《檔案法》第二條所稱對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案，……屬于集體所有、個(gè)人所有以及其他不屬于國(guó)家所有的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國(guó)家檔案局同意后確定具體范圍。”第四條中規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府各部門經(jīng)本級(jí)人民政府檔案行政管理部門同意，可以制定本系統(tǒng)專業(yè)檔案的具體管理制度和辦法。”
此外，在《檔案法實(shí)施辦法》第十八條中規(guī)定了“各級(jí)各類檔案館以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織為了收集、交換中國(guó)散失在國(guó)外的檔案、進(jìn)行國(guó)際文化交流，以及適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、科學(xué)研究和科技成果推廣等的需要，經(jīng)國(guó)家檔案局或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門依據(jù)職權(quán)審查批準(zhǔn)，可以向國(guó)內(nèi)外的單位或者個(gè)人贈(zèng)送、交換、出賣檔案的復(fù)制件”。
第十九條中規(guī)定了“各級(jí)國(guó)家檔案館館藏的三級(jí)檔案……以及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、其他組織和個(gè)人需要攜帶、運(yùn)輸或者郵寄出境的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門審查批準(zhǔn)，海關(guān)憑批準(zhǔn)文件查驗(yàn)放行”。
這些均是省級(jí)檔案行政管理部門特有的職能。
4 當(dāng)前各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)履行職能的重點(diǎn)與難點(diǎn)
從上面的分析中可以看出，對(duì)于各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)而言，共性職能是檔案行政的基本職能，這種職能自有檔案行政管理工作始就存在，而且是檔案行政管理工作者較為明晰、熟悉的職能。
以至于在一些地方和單位的檔案行政管理工作者，只知有“監(jiān)督和指導(dǎo)”職能，不知還有其他職能。
另一方面，在各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)不同的層級(jí)職能中，有些雖然只是一個(gè)或兩個(gè)層級(jí)有的職能，但也是自這一級(jí)機(jī)構(gòu)存在起就有的職能，如，國(guó)家檔案局對(duì)全國(guó)的檔案事業(yè)實(shí)行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)的職能;而另外一些職能卻是以前所沒有，是在依法行政背景下新增加的職能，如，國(guó)家檔案局根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策，研究、制定檔案工作規(guī)章制度和具體方針政策的職能。
這類職能并不是機(jī)構(gòu)成立之初就有的，而是行使這一職能的依據(jù)發(fā)生了變化，從依據(jù)國(guó)家有關(guān)方針政策，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)方針政策，增加了根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)的條件和內(nèi)容;再如，省級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)確定屬于集體所有、個(gè)人所有以及其他不屬于國(guó)家所有的，但對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案具體范圍的職能。
這類職能實(shí)際上是國(guó)家檔案行政管理機(jī)構(gòu)依法將部分職能(權(quán)力)下放給地方檔案行政管理機(jī)構(gòu)。
履行這類職能，對(duì)于習(xí)慣性照章辦事的地方檔案行政管理機(jī)構(gòu)來說，無疑是一個(gè)新課題，也是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。
以至于這一職能自1999年《檔案法實(shí)施辦法》修訂后給予明確以來，只有少數(shù)幾個(gè)省檔案行政管理機(jī)構(gòu)制定頒布了相關(guān)規(guī)章，履行了這一職能。
多數(shù)省級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)沒有履行這一職能。
類似問題在各個(gè)層級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)或多或少都存在。
又如，省、市、縣級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)制定本行政區(qū)域內(nèi)的檔案工作規(guī)章制度的職能，這類職能就是要求通過制定本級(jí)的檔案工作規(guī)章制度(規(guī)范性文件)，將檔案法律法規(guī)規(guī)章落地，更便于因地制宜地在實(shí)際工作中操作實(shí)施。
但是，這同樣是一個(gè)新課題，也是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。
大部分檔案行政管理機(jī)構(gòu)并沒有履行這項(xiàng)職能，尤其是市、縣級(jí)的檔案行政管理機(jī)構(gòu)基本上就沒有做過此項(xiàng)工作。
因此，如何履行好這類職能，既是各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。
說其是重點(diǎn)，是因?yàn)橐婪ㄐ姓皇且痪?ldquo;空話”，一方面，需要各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)國(guó)家檔案法律、法規(guī)、規(guī)章和方針政策，依照各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限，按照程序?qū)?guó)家檔案法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)機(jī)構(gòu)的方針政策，細(xì)化成具體的規(guī)章、制度、標(biāo)準(zhǔn)、辦法、要求、操作規(guī)程等規(guī)范性文件，并予以執(zhí)行。
只有這樣，宏觀的檔案法律和相對(duì)抽象的法律條文，才能變成易于操作的方法與要求。
另一方面，需要不斷地將基層檔案工作中出現(xiàn)的好做法總結(jié)成經(jīng)驗(yàn)，加以推廣應(yīng)用;在推廣應(yīng)用過程中，再經(jīng)過提煉，成為政策，在更大范圍內(nèi)指導(dǎo)我們的檔案工作;如果政策效果良好，則再通過提煉，使之上升為地方規(guī)章，直至法律。
只有在各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)的共同努力下，才能使檔案立法與檔案執(zhí)法形成良好的互動(dòng)，才能使各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)的職能得以履行，也才能使檔案法律法規(guī)真正地落地，真正地得到貫徹執(zhí)行。
說其是難點(diǎn)，其一，各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)普遍習(xí)慣于傳統(tǒng)的做法，缺乏依法履行法定職能的意識(shí)，缺乏依法管理檔案事業(yè)的意識(shí)。
而這種意識(shí)的樹立又非“一日之功”，需要長(zhǎng)期加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳培養(yǎng)，需要在依法履行法定職能的實(shí)踐中不斷地強(qiáng)化。
其二，因?yàn)橛袡?quán)力就有責(zé)任，制定那些涉及諸如檔案“取舍存毀”的規(guī)范性文件，不單單是有沒有經(jīng)驗(yàn)的問題，還有一個(gè)如何負(fù)責(zé)的問題。
特別是負(fù)責(zé)問題，讓不少地方檔案行政管理機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者和具體工作承擔(dān)者面臨著一種兩難選擇。
不制定這類的規(guī)范性文件，是不履行職責(zé)，是“不作為”;制定這類規(guī)范性文件，難免會(huì)有疏漏，一旦這些疏漏造成日后檔案的損失，擔(dān)心會(huì)被追究責(zé)任，“兩害相權(quán)取其輕”。
這或許就是此類職能沒有得到充分履行的原因所在。
諸如此類問題已經(jīng)成為影響地方各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)履行職能中不可忽視的因素。
如何破解這些難題，不僅要靠上級(jí)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，更要依靠各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)工作者的努力探索。
不能因?yàn)闆]有經(jīng)驗(yàn)，怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，就不履行職責(zé)。
5 結(jié)語
檔案行政職能是一個(gè)老問題，也是一個(gè)新問題，更是一個(gè)動(dòng)態(tài)性的問題。
對(duì)于這個(gè)問題的研究，不僅是檔案理論工作的課題與任務(wù)，也是各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)工作者的課題與任務(wù)，而且是依法行政環(huán)境下各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)工作者面臨的現(xiàn)實(shí)課題與緊迫任務(wù)。
當(dāng)前，不同層級(jí)的檔案行政管理機(jī)構(gòu)在具體履行此類職能時(shí)應(yīng)該從哪一級(jí)開始、從何處入手呢?筆者認(rèn)為，應(yīng)該從省級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)開始。
因?yàn)椋〖?jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)是同國(guó)家檔案行政管理機(jī)構(gòu)一樣擁有立法權(quán)和地方各級(jí)檔案行政管理機(jī)構(gòu)職能的機(jī)構(gòu)，是整個(gè)依法行政承上啟下的關(guān)鍵性中間環(huán)節(jié)。
具體內(nèi)容不妨從制定對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值檔案的劃分標(biāo)準(zhǔn)，已有國(guó)家和檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的入規(guī)，并在檔案館推行全面質(zhì)量管理入手。
注：本文為2012年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《轉(zhuǎn)變檔案行政管理職能研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：“2012-R-05”。
參考文獻(xiàn)：
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