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資產(chǎn)評(píng)估法三審立法有望
我國(guó)資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)的發(fā)展始于上世紀(jì)80年代末國(guó)有企業(yè)改制，到目前已20多年，有關(guān)評(píng)估管理的規(guī)定散見于不同的法律、法規(guī)和規(guī)章制度中。多年來(lái)，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)以1991年國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》(國(guó)務(wù)院令第91號(hào))作為基本法律依據(jù)，這是我國(guó)第一部亦是唯一一部針對(duì)評(píng)估而專門頒布的行政法規(guī)，但該法規(guī)側(cè)重于處置國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估規(guī)范，無(wú)法滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于評(píng)估立法的要求。
《資產(chǎn)評(píng)估法》立法一波三折
目前，在資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)，國(guó)務(wù)院認(rèn)可的評(píng)估資格有六種，包括注冊(cè)資產(chǎn)評(píng)估師、注冊(cè)房地產(chǎn)估價(jià)師、土地估價(jià)師、礦業(yè)權(quán)評(píng)估師、保險(xiǎn)公估人、舊機(jī)動(dòng)車鑒定估價(jià)師，分屬財(cái)政部、住建部、國(guó)土部、保監(jiān)會(huì)、商務(wù)部五個(gè)政府部門歸口管理。
資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)“五龍治水”的行政管理體制，形成了行業(yè)多頭管理、評(píng)估市場(chǎng)人為分割，多種行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)規(guī)范并存的局面。
《資產(chǎn)評(píng)估法》于2006年成立草案起草組，由全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委牽頭，2012年2月提交全國(guó)人大常委會(huì)首次審議，2013年8月提交二審�！顿Y產(chǎn)評(píng)估法》草案歷時(shí)十年，三屆全國(guó)人大常委會(huì)，幾十次修改完善，兩次公開向社會(huì)征求意見，反饋意見近20萬(wàn)條，醞釀多年，但存在巨大分歧，遲遲難出臺(tái)。
2013年8月《資產(chǎn)評(píng)估法》草案二審后，面向社會(huì)公開征求意見，得到的意見高達(dá)32642條，這一數(shù)量居去年向社會(huì)公開征求意見的法案前列。而且，過(guò)去近一年來(lái)，圍繞《資產(chǎn)評(píng)估法》的爭(zhēng)論一直不斷。
《資產(chǎn)評(píng)估法》草案二審稿規(guī)定設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級(jí)以上人民政府資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理部門核準(zhǔn)，由工商行政管理部門辦理登記。
據(jù)悉， 全國(guó)人大常委會(huì)將于今年8月三審《資產(chǎn)評(píng)估法》草案，財(cái)政部專家5月末向全國(guó)人大有關(guān)部門提出建議，修改《資產(chǎn)評(píng)估法》草案二審稿，對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)以注冊(cè)制替代二審稿規(guī)定的備案制。對(duì)此相關(guān)專家給出了不同的意見。
注冊(cè)制有利于促進(jìn)和加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管
財(cái)政部專家提出，資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)從事評(píng)估業(yè)務(wù)應(yīng)實(shí)行注冊(cè)制。評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照30日內(nèi)向有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估行政管理部門申請(qǐng)執(zhí)業(yè)注冊(cè)。有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估行政管理部門應(yīng)當(dāng)將評(píng)估機(jī)構(gòu)注冊(cè)情況向社會(huì)公告。
中和資產(chǎn)評(píng)估有限公司的楊蕾在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)表示認(rèn)同實(shí)行注冊(cè)制，她認(rèn)為注冊(cè)制和備案制均改變了過(guò)往資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)必須先經(jīng)行政管理部門前置審批的程序，簡(jiǎn)化了評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)立的手續(xù)，節(jié)約了時(shí)間，降低了設(shè)立成本，有利于評(píng)估行業(yè)的發(fā)展。備案制將此手續(xù)進(jìn)一步簡(jiǎn)化，只需工商行政管理部門批準(zhǔn)后向評(píng)估行政管理部門備案即可，從設(shè)立程序上看，是較之前的嚴(yán)格和繁瑣有了很大的改進(jìn)，有利激活評(píng)估行業(yè)市場(chǎng)。
但她同時(shí)指出，從行業(yè)管理的角度看，由于備案不是行政許可行為，是否備案不影響評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)行評(píng)估業(yè)務(wù)。資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)是智力資本高度密集的專業(yè)服務(wù)行業(yè)，雖已在國(guó)內(nèi)開展了20余年，但在現(xiàn)階段整個(gè)社會(huì)信用體系還沒(méi)有完全建立，還缺乏較大程度誠(chéng)信的情況下，備案制的約束力不足，則有可能導(dǎo)致行業(yè)門檻降低，評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)水平良莠不齊，而社會(huì)公眾普遍缺乏專業(yè)能力判斷評(píng)估機(jī)構(gòu)是否具備相應(yīng)的執(zhí)業(yè)能力，出現(xiàn)問(wèn)題將會(huì)成為必然。所以備案制在現(xiàn)階段不是現(xiàn)實(shí)有效的制度。而注冊(cè)制在簡(jiǎn)化了設(shè)立手續(xù)的同時(shí)，仍保留了監(jiān)管手段，為評(píng)估機(jī)構(gòu)的后續(xù)監(jiān)管提供了制度上的保障。
財(cái)政部力挺注冊(cè)制給出的理由是，工商部門不具有相關(guān)評(píng)估行政管理部門的管理優(yōu)勢(shì)，無(wú)法全面、完整、準(zhǔn)確地掌握資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)相關(guān)信息，在設(shè)立登記時(shí)存在審核上的障礙;按照“誰(shuí)審批，誰(shuí)監(jiān)管”的原則，工商行政管理部門對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)予以登記，卻對(duì)評(píng)估專業(yè)無(wú)法履行有效的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。
對(duì)此，楊蕾表示贊同。她說(shuō)，工商行政管理部門本身確實(shí)不具備評(píng)估行業(yè)行政管理部門的管理優(yōu)勢(shì)，如要求工商部門全面了解并掌控資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的股東或合伙人的資格、從業(yè)人員的資格是否符合條件，以及對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)后續(xù)執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)管也同樣是不現(xiàn)實(shí)的。資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)是專業(yè)性很強(qiáng)的行業(yè)，資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)在工商管理部門登記設(shè)立后，應(yīng)繼續(xù)由原各有關(guān)行政管理部門管理，否則容易出現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管缺失，進(jìn)而導(dǎo)致評(píng)估監(jiān)管失控。
有財(cái)政專家指出，資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)為全社會(huì)提供專業(yè)判斷服務(wù)，評(píng)估人員需要運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、物理、化學(xué)等學(xué)科知識(shí)，遵循一定程序，按照一定方法，對(duì)資產(chǎn)價(jià)值進(jìn)行評(píng)定估算。這種執(zhí)業(yè)特點(diǎn)決定了評(píng)估機(jī)構(gòu)不能與一般工商企業(yè)或其他服務(wù)企業(yè)等同看待，其設(shè)立需相關(guān)行政管理部門或者行業(yè)協(xié)會(huì)提供一種類似許可性質(zhì)的認(rèn)可，以使公眾信服，為公眾提供更好的服務(wù)。
財(cái)政部提出實(shí)行注冊(cè)制的另一理由是，備案制將大大削弱各評(píng)估行政管理部門的監(jiān)管手段，在備案不清楚、不及時(shí)的情況下，社會(huì)公眾沒(méi)有條件甚至缺乏專業(yè)能力判斷評(píng)估機(jī)構(gòu)是否具備執(zhí)業(yè)能力。
“備案制在簡(jiǎn)化設(shè)立程序的同時(shí)，確實(shí)會(huì)帶來(lái)以上弊端。”楊蕾對(duì)此認(rèn)為，“現(xiàn)階段實(shí)行備案制，對(duì)于資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)來(lái)說(shuō)不是最適宜的制度設(shè)計(jì)。注冊(cè)制可以規(guī)避如上弊端，并可從制度上保障對(duì)評(píng)估行業(yè)的監(jiān)管，促使評(píng)估行業(yè)健康有序地發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)“輕準(zhǔn)入，重監(jiān)管”的總體設(shè)計(jì)思路。”
備案制有利于簡(jiǎn)政放權(quán)激發(fā)市場(chǎng)積極性
《資產(chǎn)評(píng)估法》草案二審稿規(guī)定，設(shè)立評(píng)估機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)向工商行政管理部門申請(qǐng)辦理登記。評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)自領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照之日起三十日內(nèi)向有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估行政管理部門備案。有關(guān)資產(chǎn)評(píng)估行政管理部門應(yīng)當(dāng)將評(píng)估機(jī)構(gòu)備案情況向社會(huì)公告。
對(duì)此，資深財(cái)稅專家馬靖昊認(rèn)為，應(yīng)該實(shí)行備案制。減少行政參與，多發(fā)揮市場(chǎng)的作用，政府沒(méi)有必要把權(quán)力都抓在手中，要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。
江蘇淮海工學(xué)院商學(xué)院副教授王朋才在接受《財(cái)會(huì)信報(bào)》記者采訪時(shí)表示，建議實(shí)行備案制，這樣有利于激發(fā)市場(chǎng)的積極性。他認(rèn)為，注冊(cè)制存在效率低下的問(wèn)題，這和當(dāng)今飛速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)，也不符合我國(guó)當(dāng)前“簡(jiǎn)政放權(quán)”的頂層設(shè)計(jì)要求。但他同時(shí)指出，應(yīng)該盡快建立有效的責(zé)任追究和處罰機(jī)制。
在談到工商部門是否具有相關(guān)評(píng)估行政管理部門的管理優(yōu)勢(shì)，是否能夠?qū)υu(píng)估專業(yè)履行有效的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)的問(wèn)題時(shí)，王朋才表示，“工商行政管理部門對(duì)資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的登記管理是必要的。資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一類經(jīng)營(yíng)主體，不應(yīng)排除在工商行政管理部門的監(jiān)管之外，但同時(shí)應(yīng)有財(cái)政部門或其他相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)管理，并與工商部門協(xié)同管理。“
財(cái)政專家指出，如果出現(xiàn)備案不及時(shí)、不清楚的情況，會(huì)削弱各評(píng)估行政管理部門的監(jiān)管手段，王朋才對(duì)此表達(dá)了不同的看法，“備案不及時(shí)、不清楚,并非備案制的先天缺陷，而是制度的執(zhí)行問(wèn)題，實(shí)行備案制后應(yīng)加強(qiáng)備案制度的制度設(shè)計(jì)和執(zhí)行力”。他指出，不同行政管理部門對(duì)于資產(chǎn)評(píng)估工作的管理都會(huì)存在一定的局限性，且造成條塊分割、管理混亂，建議應(yīng)由某一個(gè)部門(如財(cái)政部門)統(tǒng)籌資產(chǎn)評(píng)估的管理工作。
另有專家指出，《資產(chǎn)評(píng)估法(草案)》爭(zhēng)議之所以大，是因?yàn)楦黝愒u(píng)估利益相關(guān)者博弈的機(jī)會(huì)不均等，各部門的意見也不一致。鑒于評(píng)估行業(yè)屬于特殊行業(yè)，容易被利益集團(tuán)所控制，把調(diào)整的權(quán)利還給市場(chǎng)更為妥當(dāng)。專家認(rèn)為，不論哪個(gè)部門牽頭，市場(chǎng)化改革的方向是宗旨，評(píng)估機(jī)構(gòu)要做大做強(qiáng)，應(yīng)遵循市場(chǎng)之路，不能走行政干預(yù)的回頭路。
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