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分析行政法院構(gòu)建的必要性和法律依據(jù)論文
“立案難、審理難和執(zhí)行難”一直都是行政訴訟的三大頑疾，人民群眾一直對(duì)此反映強(qiáng)烈，為了解決這些問(wèn)題，行政審判體制的改革首當(dāng)其沖，當(dāng)然，這也是學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界一直爭(zhēng)論不休的問(wèn)題。而筆者認(rèn)為，那些“換湯不換藥，治標(biāo)不治本”的做法早已過(guò)時(shí)，我們需要一個(gè)新的體制來(lái)挽救中國(guó)行政訴訟的命運(yùn)，因此，筆者在此為專門行政法院的構(gòu)建大膽做一下設(shè)想。
一、專門行政法院構(gòu)建的必要性分析
行政法院是否能夠和應(yīng)該在中國(guó)被構(gòu)建呢？這個(gè)問(wèn)題學(xué)術(shù)界也好，實(shí)務(wù)界也罷，一直爭(zhēng)論不休。事實(shí)上，普遍的意見認(rèn)為，行政訴訟管理體制的改革已經(jīng)可以解決問(wèn)題，不需要建立什么行政法院。這其中包括：集中管轄、相對(duì)集中管轄、異地交叉審理、提級(jí)審理等等。
筆者認(rèn)為，先不論這種改革方案能不能替代行政法院，首先，我們應(yīng)該看看這種改革的優(yōu)劣之處吧。行政訴訟管理體制的改革方案，其實(shí)也不是一天二天前才提出來(lái)的，這種方案一點(diǎn)都不新鮮，遠(yuǎn)不是什么新方案，早在2008年1月，《關(guān)于行政案件管轄若干問(wèn)題的規(guī)定》的出臺(tái)，最高人民法院就確定了指定管轄為主、提級(jí)管轄為輔的基本原則，而且已經(jīng)在全國(guó)實(shí)行。
雖然，短期之內(nèi)可以初現(xiàn)成效，但是，終究不過(guò)是權(quán)宜之計(jì)，治標(biāo)不治本，不能從根本上解決問(wèn)題：
第一，異地交叉管轄。我國(guó)各省個(gè)別試點(diǎn)數(shù)據(jù)表明，在實(shí)施異地交叉管轄制度以后，行政訴訟的案件數(shù)量逐步上升，行政相對(duì)人的勝訴率逐步提高，行政機(jī)關(guān)的敗訴率逐步上升，人們對(duì)行政訴訟產(chǎn)生了信任感。然而，好景不長(zhǎng)，問(wèn)題逐步暴露，由于行政機(jī)關(guān)天然的命令從屬關(guān)系，導(dǎo)致新的跨地域干預(yù)和拐彎說(shuō)請(qǐng)的現(xiàn)象大量產(chǎn)生，行政訴訟案件雖然擺脫了當(dāng)?shù)氐母缮�，但是久而久之，又要受到異地的束縛，甚至于發(fā)生地和管轄地的行政機(jī)關(guān)早就串通一氣，影響行政訴訟案件的公正審判，讓行政相對(duì)人的勝訴率在稍現(xiàn)起色之后，又再落谷底，就像筆者上面所提到的那樣，不過(guò)是權(quán)宜之計(jì)，不可能是治病良方。
第二，（相對(duì)）集中管轄。即將某一些地域的行政訴訟案件全部集中到指定法院去審理的一種管轄方式。這種調(diào)整和資源配置的方法讓行政訴訟案件的數(shù)量得到了提升，豐富了法院的審判實(shí)踐，積累了大量的審判經(jīng)驗(yàn)，短期之內(nèi)提高了行政審判的質(zhì)量和水準(zhǔn)，但是被集中管轄的法院審判力量大大下降，非集中審判法院的行政審判庭逐步虛化，并且從行政相對(duì)人的角度出發(fā)，參加行政訴訟交通不便，路途較遠(yuǎn)，除此之外，基層法院處理行政訴訟案件的機(jī)能可能會(huì)大大減弱。
第三，提級(jí)管轄。最明顯的做法就是將行政訴訟案件交由中級(jí)人民法院審理，表面上看，是對(duì)行政訴訟案件的重視，抬高了它的位階，強(qiáng)化了審判獨(dú)立性，實(shí)則不然。提級(jí)管轄讓行政訴訟的一審進(jìn)入中院，但是法院的管轄基本上和其行政區(qū)劃是一一對(duì)應(yīng)的，縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政機(jī)關(guān)和政府與市一級(jí)的行政機(jī)關(guān)和政府有領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系，想要完全擺脫干預(yù)還是非常困難。與此同時(shí)，基層法院的審判力量大大削弱，集中管轄的法院案件數(shù)量大大增加，如此繁重的審判任務(wù)實(shí)在是讓人望而卻步。
由此可見，行政訴訟案件管理體制改革并非某些學(xué)者想象的那樣，從近幾年來(lái)取得的工作成果上來(lái)看，的確初見成效，然而負(fù)面影響還是不容小覷，不僅對(duì)行政訴訟“三難”的問(wèn)題成效不大，還可能延緩問(wèn)題的解決，就像一股“茶壺里的風(fēng)暴”，“換湯不換藥”，解決不了本質(zhì)問(wèn)題。
二、專門行政法院構(gòu)建的法律依據(jù)
構(gòu)建專門的行政法院，首先必須要有《憲法》的依據(jù)，根據(jù)《憲法》124條的規(guī)定，中華人民共和國(guó)設(shè)立最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院。這個(gè)“等”字，筆者認(rèn)為還包括：海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院和鐵路運(yùn)輸法院。筆者認(rèn)為，專門法院是針對(duì)特定的組織和案件，它最大的特點(diǎn)就是專門性，而且不由同級(jí)人民代表大會(huì)決定產(chǎn)生。很顯然，行政法院非常符合《憲法》的規(guī)定，除此之外，《人民法院組織法》第2條規(guī)定了中華人民共和國(guó)的審判權(quán)由人民法院行使，第28條規(guī)定了專門人民法院的組織職能是由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，所以，專門行政法院可以說(shuō)也有具體的法律規(guī)定。還有一種觀點(diǎn)，專門行政法院是由修改《行政訴訟法》來(lái)進(jìn)行，也正是依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，具有中國(guó)特色的、從屬于地方并且在普通法院設(shè)立的行政審判庭模式才終被確立。而筆者認(rèn)為，修改《行政訴訟法》能夠更好地明確專門行政法院的合法地位，并且還可以對(duì)具體設(shè)置、地域管轄和上下級(jí)多項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。
從另外一個(gè)方面來(lái)考慮，專門行政法院還可以通過(guò)立法機(jī)關(guān)的機(jī)關(guān)文件來(lái)確定，縱然《憲法》和《人民法院組織法》沒(méi)有專門行政法院的明確規(guī)定，最高立法機(jī)關(guān)可以發(fā)布單行法律文件來(lái)予以明示，例如：《關(guān)于在沿海港口城市設(shè)立海事法院的決定和《關(guān)于在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)法院》的決定》，這是通過(guò)單行法律來(lái)設(shè)置專門法院的基本形式，倒也不失為一種設(shè)立專門行政法院的合理做法。
三、專門行政法院構(gòu)建的基本設(shè)想
結(jié)合中國(guó)當(dāng)下的司法實(shí)踐，如果要設(shè)立專門行政法院，必須要根據(jù)行政案件的數(shù)量、人口數(shù)量、審判人員數(shù)量予以設(shè)想。我國(guó)的人口基數(shù)大，遠(yuǎn)非法國(guó)和德國(guó)可比，由此設(shè)想，我國(guó)的行政糾紛要比德國(guó)和法國(guó)高出許多。如果我國(guó)將要設(shè)立專門行政法院，最好的方式就是設(shè)立3級(jí)行政法院，分為地市級(jí)行政法院、省級(jí)行政法院、最高行政法院（兼最高人民法院）。截止2016年，我國(guó)一共有34個(gè)省級(jí)行政單位，其中包括23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市和2個(gè)特別行政區(qū)，還有334個(gè)地市級(jí)行政區(qū)劃，其中包括地級(jí)市293個(gè)、8個(gè)地區(qū)、3個(gè)盟和30個(gè)自治州。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)該設(shè)置34個(gè)省級(jí)行政法院，293個(gè)地市級(jí)行政法院，最高行政法院（最高人民法院內(nèi)部設(shè)置）1個(gè)。每年行政糾紛案件大概400-600萬(wàn)件，都由這369個(gè)行政法院進(jìn)行審理，將普通法院里的行政審判庭撤銷掉，算起來(lái)平均一個(gè)行政法院每年要處理1-2萬(wàn)個(gè)行政糾紛案件。
地市級(jí)行政法院：主要是解決地市級(jí)行政區(qū)劃范圍內(nèi)的行政糾紛案件，同時(shí)也是行政訴訟的一審法院，審級(jí)相當(dāng)于中級(jí)人民法院D省級(jí)行政法院：主要是解決省部級(jí)行政區(qū)劃范圍內(nèi)的行政爭(zhēng)議案件，也是行政訴訟的上訴法院，審級(jí)相當(dāng)于高級(jí)人民法院。
最高行政法院：最高人民法院的內(nèi)部設(shè)置最高行政法院，可以對(duì)全國(guó)所有的行政訴訟案件進(jìn)行監(jiān)督。
巡回法庭：既然行政訴訟案件的一審審理級(jí)別被提高到了中級(jí)，那基層法院管轄區(qū)域和縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的行政糾紛該怎么處理呢？筆者認(rèn)為，這時(shí)候巡回法庭起到了重要作用，由最高院成立的行政審判小組，主動(dòng)趕赴偏遠(yuǎn)基層地區(qū)，處理行政爭(zhēng)議案件，改變以往被動(dòng)的案件審理模式，為當(dāng)事人最大程度地提供便利，而且巡回法庭的審級(jí)和最高院同級(jí)，這對(duì)行政訴訟案件的審理來(lái)說(shuō)，非常的有震懾力。
從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，想要構(gòu)建行政法院，并非一朝一夕，這個(gè)世界上任何一個(gè)制度，都不可能立竿見影，馬上就能凸顯成效，這必須是一個(gè)過(guò)程，這需要經(jīng)過(guò)深入的準(zhǔn)確調(diào)查，結(jié)合中國(guó)實(shí)際國(guó)情，通過(guò)不同的階段和目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為，行政法院的構(gòu)建主要分為三個(gè)步驟：地市級(jí)法院實(shí)施階段、省級(jí)法院實(shí)施階段、最高法院實(shí)施階段。
第一，地市級(jí)行政法院實(shí)施階段：行政法院屬于行政審判體制改革的重大事項(xiàng)，因此，不可能馬上進(jìn)行全國(guó)范圍內(nèi)的實(shí)施，必須采取慎重的態(tài)度，肯定先要從個(gè)別法院開始做起，將其作為行政法院的試點(diǎn)區(qū)域，從運(yùn)行狀況之中提取樣本數(shù)據(jù)，綜合評(píng)估行政法院所帶來(lái)的影響和問(wèn)題，在確定不會(huì)造成重大失誤的情況下，才能進(jìn)行逐步推廣到地市級(jí)法院。我國(guó)有334個(gè)地市級(jí)行政區(qū)劃，以此對(duì)應(yīng)，應(yīng)該要建立334個(gè)地市級(jí)行政法院，其級(jí)別相當(dāng)于中院的級(jí)別，與此同時(shí)，在選擇行政法院試點(diǎn)法院的時(shí)候，還要考慮到經(jīng)濟(jì)成本、人口分布、行政審判力量，甚至于當(dāng)?shù)氐姆ㄖ苇h(huán)境、法治意識(shí)和法治文化的普及程度，讓試點(diǎn)法院的運(yùn)行成為行政法院試點(diǎn)運(yùn)行的典范。除此之外，還應(yīng)該考慮老百姓的呼聲，也可以進(jìn)行民意調(diào)查，倘若給訴訟當(dāng)事人帶來(lái)各種各樣的不便，那么，最終還是會(huì)選擇交通方便、位置合理的法院。
第二，省級(jí)行政法院實(shí)施階段：一般情況下，試點(diǎn)法院應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的獨(dú)立精神，作為一審行政訴訟案件的上訴法院，省級(jí)行政法院既要和地市級(jí)行政法院保持一定的距離，又要負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)它們的司法工作，所以，1個(gè)省設(shè)立1個(gè)省級(jí)行政法院，全國(guó)34個(gè)省，就設(shè)置34個(gè)省級(jí)行政法院。盡量設(shè)置在省會(huì)城市或者交通比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，如果設(shè)立2個(gè)行政法院的話，會(huì)增加經(jīng)濟(jì)和人力負(fù)擔(dān)，而且不容易管轄，對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，交通可能比較方便，火車地鐵高速都能夠輕易到達(dá)，對(duì)于那些偏遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)落后的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)讓巡回法庭親自前往，這樣不僅可以解決交通不便的問(wèn)題，還可以減輕省級(jí)行政法院的負(fù)擔(dān)。
第三，最高行政法院實(shí)施階段：最高人民法院內(nèi)部設(shè)置最高行政法院，其院長(zhǎng)可以由最高人民法院院長(zhǎng)或者副院長(zhǎng)兼任，重大疑難案件和司法解釋，報(bào)請(qǐng)人民法院審判委員會(huì)決定。不僅如此，專門行政法院實(shí)行單軌制：在經(jīng)費(fèi)問(wèn)題上，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政單獨(dú)劃撥，一定要和行政區(qū)劃財(cái)政經(jīng)費(fèi)和普通法院財(cái)政經(jīng)費(fèi)劃撥單獨(dú)區(qū)分，排除行政干預(yù)和司法干預(yù)，使得人財(cái)物不受地方政府和上級(jí)法院的控制，這樣就更正了現(xiàn)有行政審判體制最大的弊端；在法官任免問(wèn)題上，最高級(jí)行政法院院長(zhǎng)，由全國(guó)人大常委會(huì)任命，副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、審判員由院長(zhǎng)提名，交由全國(guó)人大常委會(huì)決定。地市級(jí)行政法院和省級(jí)行政法院不受所在地人大常委會(huì)的控制，不接受其人事任免，而是交由最高級(jí)行政法院提名，提交最高人民法院決定，其他的人事任免根據(jù)《人民法院組織法》和相關(guān)法律文件決定。
四、結(jié)語(yǔ)
綜上所述，建立相對(duì)獨(dú)立的專門行政法院，并不是完全不可能的事情，而且有利于完善權(quán)力監(jiān)督，暢通權(quán)利救濟(jì)，扭轉(zhuǎn)我國(guó)當(dāng)下行政訴訟窘迫的困境，保證行政相對(duì)人更好地維護(hù)自己的合法權(quán)益不受行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的侵犯，打破行政干預(yù)和地方保護(hù)主義，切實(shí)做到用權(quán)必監(jiān)、違法必究和權(quán)責(zé)統(tǒng)一，維護(hù)了社會(huì)主義法治的威嚴(yán)，筆者認(rèn)為，可以進(jìn)行一次嘗試。
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