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村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的法律保障經(jīng)濟學論文
【摘 要】村鎮(zhèn)銀行的建立在促進農(nóng)村地區(qū)投資多元化、活躍農(nóng)村地區(qū)金融市場、擴大農(nóng)村地區(qū)金融競爭力度方面具有重大意義。然而，在村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展實踐過程中，也面臨了許多問題，尤其是來自制度方面的挑戰(zhàn)，嚴重影響了其可持續(xù)發(fā)展。因此，只有結(jié)合村鎮(zhèn)銀行的實際，不斷完善相關(guān)法律制度，才能保障村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展并發(fā)揮其應有的作用。
【關(guān)鍵詞】村鎮(zhèn)銀行；可持續(xù)發(fā)展；法律保障
�。玻埃埃赌�，銀監(jiān)會出臺了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，借此契機，村鎮(zhèn)銀行作為一支農(nóng)村金融市場的新生力量登上了歷史的舞臺。其建立促進了農(nóng)村地區(qū)投資多元化，在解決農(nóng)村金融供給不足、加大農(nóng)村地區(qū)金融業(yè)競爭力度、推動三農(nóng)經(jīng)濟發(fā)展方面具有重大意義。然而，村鎮(zhèn)銀行作為一種新型農(nóng)村金融機構(gòu)，設立時間不長，亦無成規(guī)可循，在法律制度方面更是面臨著許多困難和挑戰(zhàn)，這不但影響了村鎮(zhèn)銀行功能的有效發(fā)揮，也阻礙了村鎮(zhèn)銀行的可持續(xù)發(fā)展。因此，結(jié)合我國國情和村鎮(zhèn)銀行特點，逐步建立相應的法律制度，是保障村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的必要舉措。
一、村鎮(zhèn)銀行概況
根據(jù)中國銀監(jiān)會２００７年頒布的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第２條的規(guī)定，村鎮(zhèn)銀行是指經(jīng)中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)批準，由境內(nèi)外金融機構(gòu)、境內(nèi)非金融機構(gòu)企業(yè)法人、境內(nèi)自然人出資，在農(nóng)村地區(qū)設立的主要為當?shù)剞r(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供金融服務的銀行業(yè)金融機構(gòu)。自２００７年３月我國第一家村鎮(zhèn)銀行———四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行正式掛牌成立以來，發(fā)展勢頭迅猛，截止２０１０年１２月，全國已組建村鎮(zhèn)銀行２７５家。
根據(jù)銀監(jiān)會的工作計劃，２００９－２０１１年三年間，全國預計成立村鎮(zhèn)銀行１０２７家，占同期新型農(nóng)村金融機構(gòu)計劃設立數(shù)的９０％，這充分體現(xiàn)了政策設計對村鎮(zhèn)銀行的偏愛。
經(jīng)過了四年的試點、推廣和建設，村鎮(zhèn)銀行取得了長足進步，發(fā)展優(yōu)勢較為明顯，范圍逐步擴大到全國３５個省、市、地區(qū)。作為一支新生的農(nóng)村金融力量，村鎮(zhèn)銀行的設立在一定程度上緩解了農(nóng)村金融供需矛盾，活躍了農(nóng)村金融市場，加大了農(nóng)村金融業(yè)的競爭力度，在支持三農(nóng)發(fā)展方面發(fā)揮了重要的作用。然而，其存在的問題也日益凸顯，吸儲難、發(fā)展脫離“村鎮(zhèn)”的政策初衷、政策支持力度不夠、監(jiān)管制度不完善等問題，已成為當前制約村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。
二、村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的制度困境（一）村鎮(zhèn)銀行的法律性質(zhì)。在我國，銀行分為商業(yè)銀行和政策性銀行。從村鎮(zhèn)銀行的設立和運營特點來看，它顯然不是政策性銀行。既然如此，它就應該是商業(yè)銀行，但是村鎮(zhèn)銀行又不同于一般的商業(yè)銀行。首先，二者的最低注冊資本要求不同。依《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第８條第３款的規(guī)定：在縣（市）設立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于３００萬元人民幣；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設立的村鎮(zhèn)銀行，其注冊資本不得低于１００萬元人民幣；
而按照《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，設立農(nóng)村商業(yè)銀行的最低注冊資本不得低于５０００萬元。其次，在治理結(jié)構(gòu)上二者存在差異。商業(yè)銀行必須嚴格按照《公司法》的要求，組建股東會、董事會和監(jiān)事會，而村鎮(zhèn)銀行的治理結(jié)構(gòu)則相對簡單靈活。第三，村鎮(zhèn)銀行在業(yè)務范圍上有嚴格的地域要求，而商業(yè)銀行則無此規(guī)定。因此，從法律性質(zhì)上看，村鎮(zhèn)銀行是一種特殊的的農(nóng)村金融機構(gòu)形式，盡管它屬于農(nóng)村銀行業(yè)金融機構(gòu)，但又區(qū)別于傳統(tǒng)的商業(yè)銀行，是被賦予特殊市場定位的金融機構(gòu)。
�。ǘ┐彐�(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展面臨的制度困境。如前所述，村鎮(zhèn)銀行在其四年的發(fā)展歷程中存在著諸多問題，歸根結(jié)低，是由于配套制度的缺失和不健全。一方面，從法律性質(zhì)上看，村鎮(zhèn)銀行屬于商業(yè)銀行，因此，村鎮(zhèn)銀行在一定程度上可以適用《商業(yè)銀行法》、《公司法》、《擔保法》等法律法規(guī)，但是這些一般法卻并不能有效解決村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展過程中所面臨的問題。另一方面，２００６年《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》出臺后，中國銀監(jiān)會又陸續(xù)出臺了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》和《村鎮(zhèn)銀行組建審批工作指引》等６項新型農(nóng)村銀行業(yè)金融組織的行政許可和監(jiān)管細則。但是影響村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的監(jiān)管、市場定位、擔保機制、稅收優(yōu)惠等問題的相關(guān)配套制度仍存在缺失和不健全的現(xiàn)象。
三、村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的法律對策（一）美國社區(qū)銀行發(fā)展的制度保障及其啟示。我國的村鎮(zhèn)銀行是在借鑒西方國家社區(qū)銀行理論基礎上建立起來的，理論界也將村鎮(zhèn)銀行的屬性定位于社區(qū)銀行。社區(qū)銀行是來源于西方金融發(fā)達國家的概念，是指：“在一定地區(qū)的社區(qū)范圍內(nèi)按照市場化原則自主設立、獨立按照市場化原則運營、主要服務中小企業(yè)和個人客戶的中小銀行�！泵绹鞘澜缟仙鐓^(qū)銀行發(fā)展最成功的國家之一，盡管美國銀行業(yè)并購競爭激烈，但社區(qū)銀行始終保持著旺盛的生命力，新的社區(qū)銀行始終在不斷出現(xiàn)，并呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭，已成為美國中小企業(yè)的主要融資渠道，極大地推動了美國地方經(jīng)濟的發(fā)展。
美國社區(qū)銀行的成功，自然離不開其自身獨特的優(yōu)勢支撐，然而其健全的金融法律體系也是極其重要的原因之一。在美國，健全的金融法律體系構(gòu)建了社區(qū)銀行定位和生存的法律保障，其中又以《反托拉斯法》、《社區(qū)再投資法》、《小企業(yè)法》等三部金融法律制度對社區(qū)銀行的影響最為深遠：眾所周知，《反托拉斯法》是一部反壟斷法，按照該法規(guī)定，美國銀行之間的并購，除了銀行監(jiān)管機構(gòu)同意外，還要經(jīng)司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會同意，這實際上保留了規(guī)模相對較小的社區(qū)銀行在大型銀行激烈的并購活動中的生存空間�！缎∑髽I(yè)法》是為了解決中小企業(yè)融資困難的問題而制訂的，其目的是促使商業(yè)金融機構(gòu)向小企業(yè)發(fā)放貸款，具體措施包括制定小企業(yè)貸款優(yōu)惠政策、設立二級擔保市場、指定小企業(yè)貸款優(yōu)先銀行（通常是社區(qū)銀行）等�！渡鐓^(qū)再投資法》規(guī)定，美國的各類存款金融機構(gòu)必須為所在社區(qū)的小企業(yè)提供融資。這種“社區(qū)再投資表現(xiàn)”是監(jiān)管部門審批一家銀行增設分支機構(gòu)或兼并其它銀行時考察的一項重要指標。這有效改變了商業(yè)金融機構(gòu)只愿從小企業(yè)和個人客戶手中吸取存款而不愿意向他們發(fā)放貸款的現(xiàn)象。
美國健全的金融法律體系為社區(qū)銀行的發(fā)展建立了一個強有力的監(jiān)管框架，在這個監(jiān)管框架下，社區(qū)銀行在與大型商業(yè)銀行的競爭中牢牢把握住了自身的發(fā)展方向，定位于為所在社區(qū)小企業(yè)和個人客戶提供金融服務，最終取得了成功。從我國村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展過程中存在的定位不清，監(jiān)管不明等情況來看，美國的經(jīng)驗無疑是值得我們借鑒的。只有建立起類似美國社區(qū)銀行那樣的監(jiān)管框架，在加強機構(gòu)監(jiān)管的同時，充分的發(fā)揮村鎮(zhèn)銀行的內(nèi)控機制、行業(yè)組織的和社會監(jiān)督機制的監(jiān)管功能，建立起風險監(jiān)管和合規(guī)性監(jiān)管并重的日常監(jiān)管、市場準入監(jiān)管和市場退出監(jiān)管體系。
�。ǘ┪覈彐�(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的制度構(gòu)想１、完善村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)性制度建設。當前農(nóng)村地區(qū)金融環(huán)境不完善，金融保險制度欠缺的情況依然嚴重，在巨大的商業(yè)利益的驅(qū)使下，村鎮(zhèn)銀行很難抵制利潤的誘惑而甘于一心服務三農(nóng)經(jīng)濟，因此就出現(xiàn)了“村鎮(zhèn)銀行不村鎮(zhèn)”的現(xiàn)象。而脫離農(nóng)村的村鎮(zhèn)銀行是無法找到可持續(xù)發(fā)展路徑的，這就要求我們必須構(gòu)建村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)性制度。
首先，在財稅法上要給予村鎮(zhèn)銀行優(yōu)惠和支持。實際上，世界各國的農(nóng)業(yè)發(fā)展都依賴于強有力的財政政策支持，如法國，政府每年都要撥出一部分貼息資金給法國農(nóng)業(yè)信貸銀行，以支持其農(nóng)業(yè)發(fā)展。因此，在推動村鎮(zhèn)銀行銀行可持續(xù)發(fā)展的道路上，要充分運用宏觀調(diào)控的法律手段，在財稅法中明確規(guī)定財政對支農(nóng)貸款的支持、具體內(nèi)容可涉及地方政府的財政獎勵、稅收優(yōu)惠、政府貼息、政府注資、風險補償?shù)取＿@樣，可以彌補村鎮(zhèn)銀行在支農(nóng)貸款發(fā)放的利益不足，保持其支農(nóng)定位。
其次，制訂保證村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)性定位的強行法規(guī)范。目前，中國銀監(jiān)會出臺的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》第３９條規(guī)定：村鎮(zhèn)銀行在繳足存款準備金后，其可用資金應全部用于當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟建設。
村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應首先充分滿足縣域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。確已滿足當?shù)剞r(nóng)村資金需求的，其富余資金可投放當?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)、購買涉農(nóng)債券或向其他金融機構(gòu)融資。但綜合現(xiàn)有規(guī)定來看，其存在措辭不清、界定模糊等缺陷，且停留在提倡性或者說是倡導性階段，在支農(nóng)性制度規(guī)定方面的力度仍然不夠。
因此，應在《商業(yè)銀行法》等相關(guān)法律法規(guī)中，制訂保證村鎮(zhèn)銀行支農(nóng)性定位的強行性規(guī)定，明確規(guī)定其支農(nóng)性標準，對不達標的村鎮(zhèn)銀行采取一定的懲處措施。
�。�、完善農(nóng)村地區(qū)擔保制度。擔保問題是制約村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展的一個關(guān)鍵性問題。從三農(nóng)貸款的現(xiàn)狀來看，農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)的農(nóng)民能提供的擔保物范圍狹窄，合規(guī)性差，如果嚴格按照我國《擔保法》的規(guī)定進行審查，那么能順利取得貸款的農(nóng)民很少。
擔保問題如不能解決，村鎮(zhèn)銀行的支農(nóng)貸款服務必然遭遇重大阻礙，這就需要進一步完善農(nóng)村地區(qū)的擔保制度。
一是要放寬擔保物的法律限制，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。目前，從我國《物權(quán)法》和《擔保法》的規(guī)定來看，農(nóng)村抵押權(quán)的客體范圍較小，雖然承認了農(nóng)民對以以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營權(quán)具有抵押權(quán)，但卻否認了農(nóng)民對除此之外的耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)的抵押權(quán)。
對農(nóng)民來說，對集體土地的使用權(quán)是較有價值的財產(chǎn)性權(quán)利，法律對此項權(quán)利的抵押加以限制，嚴重影響了農(nóng)民的融資能力。而我國法律對土地使用權(quán)處分的限制也使得土地承包經(jīng)營權(quán)的實現(xiàn)受到影響。因此，一方面，應通過立法明確確定土地承包經(jīng)營權(quán)可以成為抵押權(quán)的客體；另一方面，在現(xiàn)行法律框架下，構(gòu)建合理的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，為以土地承包經(jīng)營權(quán)為客體的抵押權(quán)，能夠順利的實現(xiàn)。
二是要創(chuàng)新?lián)７绞�，不斷推進擔保機制改革。為了進一步加大農(nóng)村金融支持力度，使農(nóng)民依法順利取得貸款，促進三農(nóng)發(fā)展，全國各地紛紛試點新的擔保方式并進行擔保機制改革，涌現(xiàn)了銀保合作、農(nóng)戶聯(lián)保、林權(quán)抵押擔保等擔保方式，但從實踐來看，仍存在不少問題。例如，農(nóng)戶聯(lián)保手續(xù)較為復雜，一個農(nóng)戶要貸款，就必須尋找有共同貸款需求并相互信任的其他農(nóng)戶，分別填寫申請表等待審批，這個過程可能需要長達幾個月。因此，必須結(jié)合農(nóng)村信貸的特點不斷創(chuàng)新農(nóng)村擔保方式，并在原來的基礎上不斷推進擔保機制改革。
�。�、完善村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管制度。目前，對村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管主要是借鑒了商業(yè)銀行的監(jiān)管條款，雖然針對村鎮(zhèn)銀行的特殊性，在存款準備金率、資本充足率方面做了調(diào)整，但是卻沒有考慮到村鎮(zhèn)銀行在地域性和服務對象特殊性的特征，對其業(yè)務，尤其是信貸業(yè)務沒有明確的監(jiān)管要求。同時，在其組織形式和治理結(jié)構(gòu)方面，監(jiān)管也存在缺陷。因此，必須結(jié)合村鎮(zhèn)銀行自身的特點，首先在村鎮(zhèn)銀行的監(jiān)管原則、監(jiān)管機構(gòu)及其職責進行明確界定。其次，一方面要借鑒《商業(yè)銀行法》對商業(yè)銀行的監(jiān)管內(nèi)容，制訂出符合村鎮(zhèn)銀行可持續(xù)發(fā)展需求和其自身特點的市場準入監(jiān)管制度、日常審慎監(jiān)管制度、合規(guī)性監(jiān)管制度、問題村鎮(zhèn)銀行及村鎮(zhèn)銀行市場推出制度。
另一方面，要嚴格按照《公司法》的要求，明晰其產(chǎn)權(quán)制度并完善內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)。第三，可以借鑒西方發(fā)達國家銀行監(jiān)管的做法，利用律師協(xié)會、注冊會計師等社會監(jiān)督機構(gòu)，彌補監(jiān)管力量的不足，建立一個全方位的監(jiān)管體系。第四，要建立嚴格的執(zhí)法監(jiān)督機制，確保村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管制度的有效執(zhí)行。
四、結(jié) 語
建立村鎮(zhèn)銀行是解決我國現(xiàn)有農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分及金融服務缺位等“金融抑制”問題的有效之舉。法律制度的建設必然會滯后于村鎮(zhèn)銀行的發(fā)展，但只有不斷發(fā)現(xiàn)問題、完善法律制度建設，在相關(guān)法律制度的保障下，村鎮(zhèn)銀行才能不斷發(fā)揮其在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展方面的作用，實現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。
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