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公共危機(jī)管理主體間協(xié)作機(jī)制探析
公共危機(jī)的管理工作有沒(méi)有做好，直接影響到每個(gè)公民的身心健康，下面小編為大家整理了一篇關(guān)于公共危機(jī)管理主體間協(xié)作機(jī)制探析的論文，僅供大家參考。
公共危機(jī)的產(chǎn)生既有“天災(zāi)”，也有“人禍”。對(duì)于公共危機(jī)的管理，實(shí)際上就是一個(gè)轉(zhuǎn)“危”為“機(jī)”的過(guò)程。唐朝的著名的諫臣魏征在《諫太宗十思書(shū)》中也告誡唐太宗：“人君當(dāng)神器之重，居域中之大，不念居安思危，戒奢以儉，斯亦伐根以求木茂，塞源而欲流長(zhǎng)也。”[(清)吳楚才，吳調(diào)侯主編;徐潛，周奇文點(diǎn)評(píng)：《古文觀止》，長(zhǎng)春：吉林文史出版社，2001年版，第175頁(yè)。]深刻表明，居安思危對(duì)于個(gè)人命運(yùn)和國(guó)家興亡的重要作用。
由于公共危機(jī)事件具有突發(fā)性、多發(fā)性、緊迫性、雙重性、公共性等特征，僅靠政府單方面去對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要企業(yè)、非政府組織、公民等多元主體相互協(xié)作，共同應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，最大限度地保障人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全不受損害。但目前我國(guó)多元主體在公共危機(jī)管理的協(xié)作過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，要建立一個(gè)完善的公共危機(jī)管理多元主體協(xié)作機(jī)制，就需要多元主體的共同努力。
一、公共危機(jī)管理主體間協(xié)作中存在的問(wèn)題
(一)主體間協(xié)作管理的意識(shí)淡薄。在發(fā)生公共危機(jī)時(shí)，企業(yè)、非政府組織、公民等都理所當(dāng)然的認(rèn)為解除危機(jī)是政府的責(zé)任，政府本身也把自己看作是危機(jī)管理的全權(quán)負(fù)責(zé)人，在制定應(yīng)急預(yù)案時(shí)，很少或無(wú)暇征求專家、學(xué)者、社會(huì)組織、公眾的意見(jiàn)或建議，這就使政府以外的其他主體的參與公共危機(jī)管理的積極性和主動(dòng)性受到打擊。在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，首先應(yīng)是公民的自救，這就要求公民在遇到危險(xiǎn)時(shí)，要有保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)的必需的常識(shí)和能力。而我國(guó)在公共安全教育方面，做的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，特別是農(nóng)村地區(qū)，很少有定期的安全衛(wèi)生知識(shí)宣傳以及防災(zāi)避險(xiǎn)的演練。
(二)主體間協(xié)作管理的信息溝通不暢。我們經(jīng)常說(shuō)要“防患于未然”，也就是在危機(jī)發(fā)生之前就要做好危機(jī)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，以及應(yīng)對(duì)危機(jī)的預(yù)案，對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行處理危機(jī)的培訓(xùn)，必要時(shí)還要進(jìn)行演習(xí)，比如地震逃生及自救的訓(xùn)練。在發(fā)生危機(jī)時(shí)，民眾如果不能獲得準(zhǔn)確的信息，就會(huì)造成內(nèi)心的恐慌，甚至引發(fā)民眾的不理智行為，嚴(yán)重危害社會(huì)正常秩序。“信息是科學(xué)決策的基礎(chǔ)，特別是在當(dāng)前高度復(fù)雜、快速變化流動(dòng)的信息社會(huì)環(huán)境中，信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性與全面性已經(jīng)成為公共管理的基本要求，同時(shí)也是衡量政府公共管理能力的重要指標(biāo)。”[王崢嶸：《公共危機(jī)管理機(jī)制的價(jià)值和路徑研究》，經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2010年第10期，第190-191頁(yè)。]由此可見(jiàn)，加強(qiáng)危機(jī)管理主體間的信息溝通，不僅可以減少公共危機(jī)所帶來(lái)的損害，也可以為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的科學(xué)決策提供依據(jù)。
(三)主體間協(xié)作管理的組織化程度低。我國(guó)在危機(jī)管理過(guò)程中，常出現(xiàn)部門(mén)分割、條塊分割的現(xiàn)象，危機(jī)管理主體各自為戰(zhàn)，組織協(xié)調(diào)不力，造成資源浪費(fèi)，反應(yīng)速度降低。在出現(xiàn)如“非典”、“甲流”這樣重大的疫情的時(shí)候，無(wú)法及時(shí)準(zhǔn)確地對(duì)疫情進(jìn)行統(tǒng)計(jì)與評(píng)估，也無(wú)法及時(shí)采取有效的防治措施，這不僅使個(gè)人和社會(huì)的利益遭受?chē)?yán)重的損失，也會(huì)使整個(gè)國(guó)家的長(zhǎng)治久安受到威脅。我國(guó)在公共危機(jī)管理過(guò)程中，更多的是重視政府內(nèi)部的組織協(xié)調(diào)，而忽視了政府與其他主體的協(xié)作管理。如2008年5月12日，四川汶川縣發(fā)生了里氏8級(jí)的大地震，震撼了全中國(guó)人的心。許多志愿者不畏艱險(xiǎn)，趕赴災(zāi)區(qū)，但隨著志愿者數(shù)量的不斷增多，又沒(méi)有行之有效的志愿者的管理和培訓(xùn)制度，產(chǎn)生了很多無(wú)序行為，影響救災(zāi)工作的正常進(jìn)展，還有些志愿者只有滿腔熱情，缺乏專業(yè)知識(shí)和技能，反而造成資源的浪費(fèi)。
(四)主體間協(xié)作管理的法律保障缺乏。雖然我國(guó)已經(jīng)頒布了應(yīng)對(duì)各種自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的法律、法規(guī)和部門(mén)規(guī)章，為公共危機(jī)管理提供了法律依據(jù)，2007年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，標(biāo)志著我國(guó)的公共危機(jī)管理步入了法制化的軌道�！锻话l(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定了政府、公民、法人和其他組織應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的義務(wù)，但把政府設(shè)定為應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的責(zé)任主體，因?yàn)檎心芰皶r(shí)有效地預(yù)防和控制公共危機(jī);而其他主體只要不違反第六十六條規(guī)定，構(gòu)成違反治安管理行為，就不會(huì)承擔(dān)其他法律責(zé)任。[馬懷德，周慧：《<突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>存在的問(wèn)題與建議》，人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2012年7月下。]但是在公共危機(jī)管理的每個(gè)環(huán)節(jié)上都離不開(kāi)企業(yè)、非政府組織和公民的通力協(xié)作，只強(qiáng)調(diào)政府在危機(jī)管理中的責(zé)任，未免有失公正，其他主體在某些特定情況下，有能力對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行控制卻沒(méi)有采取行動(dòng)，也應(yīng)該承擔(dān)一定的法律責(zé)任。
二、公共危機(jī)管理主體間協(xié)作中存在問(wèn)題的原因
(一)主體間的利益訴求不同。很多公共危機(jī)產(chǎn)生的根源，就是每個(gè)主體都有各自的利益訴求，這些利益訴求會(huì)影響他們對(duì)于危機(jī)給自身所帶來(lái)的損害的判斷，如果沒(méi)有對(duì)自身造成損害或者損害很小，他們可能不愿意參與危機(jī)管理;如果對(duì)自身的利益影響很大，他們可能樂(lè)于參與危機(jī)管理。政府作為一個(gè)危機(jī)管理主體，相對(duì)于其他主體，擁有更多的資源，并且擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)國(guó)家利益、社會(huì)利益和個(gè)人利益的責(zé)任。政府和其他多元主體的利益協(xié)調(diào)與沖突，是公共危機(jī)形成的內(nèi)在矛盾。危機(jī)管理主體在危機(jī)中為了保護(hù)和爭(zhēng)取各自的利益，必然謀求各自的政治表達(dá)和政治訴求方式，這就體現(xiàn)了多元的價(jià)值觀。[蔡志強(qiáng)：《社會(huì)危機(jī)治理：價(jià)值變遷與治理成長(zhǎng)》，上海：上海人民出版社，2006年版，第95頁(yè)]多元的價(jià)值觀和不同的利益訴求，使多元主體的協(xié)作意愿大大降低。
(二)缺少良好的信息交流平臺(tái)。雖然我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》分別對(duì)政府、企事業(yè)單位、公民、法人和其他組織的信息報(bào)送責(zé)任做出明確的規(guī)定，如第二十二條規(guī)定：“所有單位應(yīng)當(dāng)建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項(xiàng)安全防范措施的落實(shí)情況，及時(shí)消除事故隱患;掌握并及時(shí)處理本單位存在的可能引發(fā)社會(huì)安全事件的問(wèn)題，防止矛盾激化和事態(tài)擴(kuò)大;對(duì)本單位可能發(fā)生的突發(fā)事件和采取安全防范措施的情況，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時(shí)向所在地人民政府或者人民政府有關(guān)部門(mén)報(bào)告。”[李飛主編：《<中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法>釋義及實(shí)用指南》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2007年。]但是這些規(guī)定，僅僅是對(duì)單一主體的責(zé)任的規(guī)定，并沒(méi)有建立一個(gè)信息共享的平臺(tái)。
(三)尚未建立網(wǎng)狀危機(jī)管理組織體系。我國(guó)尚未建成一個(gè)常設(shè)的公共危機(jī)管理的綜合協(xié)調(diào)的組織，在危機(jī)管理中，往往出現(xiàn)分兵把守，各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象，就是因?yàn)闆](méi)有形成網(wǎng)絡(luò)狀的危機(jī)管理組織體系。企業(yè)、非政府組織、公民等主體組織化程度相對(duì)較低，尚未完全發(fā)揮主體作用，更多的時(shí)候是處于從屬地位，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)多元主體協(xié)作應(yīng)對(duì)危機(jī)的局面。所謂網(wǎng)狀的危機(jī)管理體系，就是要彌補(bǔ)條塊分割的弊端，建成多元公共危機(jī)管理主體的聯(lián)動(dòng)體系。上海市城市災(zāi)害綜合管理系統(tǒng)[全國(guó)干部培訓(xùn)教材編審指導(dǎo)委員會(huì)組織編寫(xiě)：《公共危機(jī)管理》，北京：人民出版社，2006年版。]則為我國(guó)建成網(wǎng)狀公共危機(jī)管理系統(tǒng)做出了良好的示范作用，并且在抗擊“非典”的過(guò)程中，充分發(fā)揮了網(wǎng)狀管理系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)。
(四)主體間協(xié)作管理的法律保障體系不健全。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)先后頒布了一系列的專業(yè)性的危機(jī)管理的法律法規(guī)。特別《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的實(shí)施，更是標(biāo)志著我國(guó)公共危機(jī)管理的整體性法律的出臺(tái)。但這些法律或是對(duì)某一種危機(jī)的管理或是對(duì)公共危機(jī)管理的原則性規(guī)定，并沒(méi)有為危機(jī)管理主體協(xié)作管理提供有力的法律保障，也沒(méi)有制定實(shí)施細(xì)則，缺乏可操作性的規(guī)定。我們必須堅(jiān)持“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的原則，單純的強(qiáng)調(diào)立法還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，很多時(shí)候并不是缺少相關(guān)立法而是對(duì)于法律的執(zhí)行不夠，而是對(duì)已經(jīng)存在的法律不夠重視。依法治國(guó)，不應(yīng)該只是一個(gè)口號(hào)，而應(yīng)該成為一種理念和具體的實(shí)踐，它不只是中國(guó)民主法制建設(shè)和社會(huì)文明進(jìn)步的需要和標(biāo)志，同時(shí)也是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題尤其是復(fù)雜問(wèn)題的依據(jù)和保證。[姜平：《突發(fā)事件應(yīng)急管理》，北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2011年版，第28頁(yè)。]
三、完善公共危機(jī)管理主體間協(xié)作機(jī)制的對(duì)策
(一)增強(qiáng)危機(jī)管理主體的協(xié)作意識(shí)。“公民危機(jī)意識(shí)的樹(shù)立是整個(gè)國(guó)家面對(duì)突發(fā)事件保持冷靜、積極應(yīng)對(duì)的理性基石”[劉邦，徐春燕：我國(guó)公共危機(jī)管理機(jī)制存在的問(wèn)題與對(duì)策，科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào)，2009(33)，第214頁(yè)。]所以每個(gè)危機(jī)管理的主體都必須要有居安思危的意識(shí)，而且要充分意識(shí)到協(xié)作的重要意義。我們不僅應(yīng)該重視公共危機(jī)發(fā)生后的協(xié)作，還應(yīng)該注重對(duì)公共危機(jī)的預(yù)測(cè)預(yù)警方面的協(xié)作，要有“預(yù)測(cè)之后有預(yù)警，預(yù)警之后又預(yù)控”的意識(shí)。2008年初發(fā)生的南方雨雪冰凍災(zāi)害事件[王敬波主編：《公共危機(jī)管理案例——突發(fā)事件應(yīng)急管理的典型分析》，研究出版社，2009年版。]，盡管?chē)?guó)家氣象部門(mén)較早發(fā)出了天氣預(yù)報(bào)，但其他負(fù)有應(yīng)急管理的部門(mén)并沒(méi)有根據(jù)氣象信息及時(shí)、準(zhǔn)確作出評(píng)估、判斷，導(dǎo)致預(yù)警過(guò)晚，預(yù)控措施來(lái)不及充分展開(kāi)就已形成巨災(zāi)，如果預(yù)測(cè)、預(yù)警和預(yù)控的各個(gè)危機(jī)管理主體能實(shí)現(xiàn)協(xié)作，防患于未然，就可以減少很多不必要的損失。
(二)加強(qiáng)危機(jī)管理主體間的信息溝通。首先，要拓寬獲取信息的渠道，不僅要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)各主體的信息聯(lián)動(dòng)與整合，還要加強(qiáng)與有關(guān)國(guó)際組織的合作。其次，要定期召開(kāi)有關(guān)公共危機(jī)預(yù)防與聯(lián)動(dòng)的論壇，允許各個(gè)主體發(fā)表自己的意見(jiàn)和建議，分享各自公共危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，在應(yīng)對(duì)類似危機(jī)時(shí)，有章可循。最后，要保證信息的及時(shí)、準(zhǔn)確、全面，還需要現(xiàn)代化的科學(xué)技術(shù)作支撐。先進(jìn)的信息技術(shù)，會(huì)極大地提高信息收集、處理、傳遞的效率，我國(guó)需要盡快建成一個(gè)統(tǒng)一的危機(jī)管理信息技術(shù)系統(tǒng)，還要有相應(yīng)的信息傳播與交流的制度建設(shè)，因?yàn)橹贫缺燃夹g(shù)更為重要，如果二者不能實(shí)現(xiàn)兼容，反而會(huì)降低信息的利用率。
(三)建立危機(jī)管理主體間的協(xié)作組織。我國(guó)也可以借鑒國(guó)外危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)，成立一個(gè)像俄羅斯的緊急情況部、美國(guó)的聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局(FEMA)——面對(duì)所有危機(jī)的完整的緊急事件管理系統(tǒng)和預(yù)警系統(tǒng)[郭曉來(lái)：《美國(guó)的國(guó)家危機(jī)管理》，載《學(xué)習(xí)日?qǐng)?bào)》，2006年3月 27日。]，這樣的常設(shè)的多元危機(jī)管理主體相互協(xié)作的綜合機(jī)構(gòu)。我國(guó)在抗擊“非典”時(shí)，各級(jí)政府都成立了專門(mén)的防治非典型肺炎指揮部，但是都是臨時(shí)性質(zhì)的。所以為了實(shí)現(xiàn)對(duì)多元危機(jī)管理主體的統(tǒng)一指揮，必須要建成一個(gè)指揮有力、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、反應(yīng)迅速、行動(dòng)統(tǒng)一的危機(jī)管理系統(tǒng)。此外，還要明確危機(jī)管理系統(tǒng)的職能、權(quán)限、人員組成、戰(zhàn)略規(guī)劃以及長(zhǎng)期的預(yù)算，還要明確多元主體在公共危機(jī)管理的協(xié)作過(guò)程中，各自的責(zé)任，嚴(yán)明危機(jī)管理中的紀(jì)律，并以法律方式確定下來(lái)，保證每個(gè)危機(jī)管理主體的活動(dòng)都在法律的框架下運(yùn)行。
(四)健全危機(jī)管理主體間協(xié)作的法制體系。公共危機(jī)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的過(guò)程，需要多元主體的共同協(xié)作，為保證協(xié)作的高效、有序，必須建立一個(gè)完備的法律保障體系。這也是目前許多國(guó)家都在采用的措施。要對(duì)各個(gè)主體在危機(jī)管理中的責(zé)任、權(quán)限進(jìn)行全面的梳理、整合，盡快出臺(tái)一部可以指導(dǎo)多元主體協(xié)作管理公共危機(jī)的法律。還可以制定激勵(lì)多元主體共同參與危機(jī)管理的法律制度和相關(guān)政策。充分調(diào)動(dòng)一切可以調(diào)動(dòng)的力量，為盡快解除危機(jī)貢獻(xiàn)自身的力量。多元主體共同參與公共危機(jī)的治理，不僅可以提高我國(guó)應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的總體的能力，減少公共危機(jī)所帶來(lái)的損失;而且可以推動(dòng)我國(guó)政治民主化的進(jìn)程，更加有利于公共危機(jī)管理決策科學(xué)化的實(shí)現(xiàn)。
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