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研究公共支出管理改革
下面小編就為大家呈上研究公共支出管理改革，歡迎各位經(jīng)濟管理畢業(yè)的同學參考閱讀!
摘 要：公共支出政策是政府保證社會穩(wěn)定和實現(xiàn)其經(jīng)濟發(fā)展目標的重要手段之一。文章以近年來中國公共支出實踐為分析對象，從中國公共支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀和存在問題出發(fā)，對現(xiàn)行公共支出結(jié)構(gòu)進行探究。非盈利性是中國公共支出制度改革的方向，應確定公共支出的適當比例，優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)，控制行政人員和經(jīng)費膨脹，確保社會公共性開支，提高公共支出效益。
關鍵詞：公共支出結(jié)構(gòu);社會公共性支出;制度改革
一、公共支出制度概況
(一)世界公共支出結(jié)構(gòu)的基本情況
一個國家的公共支出結(jié)構(gòu)，會隨著不同時期經(jīng)濟社會的發(fā)展和國際形勢的變化而變化。同時，各國國情和經(jīng)濟體制的差異也會影響公共支出的結(jié)構(gòu)。經(jīng)濟理論與實踐表明，世界各國公共支出的絕對量和相對量基本呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，這印證了德國經(jīng)濟學家瓦格納關于財政支出增長的理論。同時，伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，公共支出結(jié)構(gòu)中的社會性支出日益得到重視。綜觀世界各國公共支出的變化趨勢，其中也有些規(guī)律性的東西，如公共支出在國民經(jīng)濟總量中占有較大份額、經(jīng)濟建設支出的比重較高、社會性支出(如教育和醫(yī)療等)日益得到重視。
(二)中國的公共支出制度與改革
財政與改革發(fā)展有一定的因果關系，財政問題往往是引發(fā)改革的重要原因。當前，中國財政收支矛盾十分突出，財政赤字呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢。中國最大的一次財政制度改革始于1994年的分稅制改革。當時的改革主要側(cè)重兩個方面：一是對財政收入的改革，即著重對稅收收入制度進行改革。主要目的是增加財政收入，加強中央的宏觀調(diào)控能力;二是對財政支出的改革，但效果不太明顯。近年來開始探索實施部門預算改革、國庫集中支付制度和政府采購制度等方面的改革，雖然這些不是深層次的改革創(chuàng)新，但是也為中國公共財政框架構(gòu)筑了基礎性制度平臺。
二、中國公共支出制度存在的問題
改革開放以來，中國的公共支出結(jié)構(gòu)在市場經(jīng)濟的發(fā)展和財政公共化改革的推進下作了相應的調(diào)整，發(fā)生了較大的變化，即經(jīng)常性支出中的維持性支出和消耗性支出的比重逐漸降低，民生服務性的公共支出的比重逐漸上升，為中國經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會的穩(wěn)定作出了重大貢獻。但是，中國的公共支出制度在發(fā)展的過程中，受到主客觀條件的限制和制約，改革中仍存在以下問題和缺陷，支出效率有待調(diào)整和優(yōu)化。
(一)財政支出占GDP的比重偏低
財政支出是政府履行職能、調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要工具，它能全面準確地反映政府對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控能力�？疾熵斦С稣糋DP的比重，不僅可以判斷財政支出的增長速度是否合理，還可以將其作為對經(jīng)濟增長的一個評判指標。中國財政支出占GDP的比重如表-1所示。
改革開放以來，中國財政支出的數(shù)量和規(guī)模逐漸增加，但財政支出占GDP比重卻呈下降趨勢。如表-1所示，1978年中國財政支出為1122.09億元，占GDP的比重為30.78%，1985年降為22.23%，到1996年降到最低點11.15%。15年降低了將近20個百分點，幾乎平均每年降低一個多百分點。財政支出比重逐漸降低的直接原因是財政收入的規(guī)模小、數(shù)量較少，當時采取的是量入為出的原則。同時，以放權讓利為主調(diào)的經(jīng)濟體制改革，各項減稅讓利措施的實行，各種非規(guī)范的收費和收入減免，國家和企業(yè)收入分配關系的調(diào)整等打破了傳統(tǒng)的財政收入體制，使得當時整個財政收入逐漸減少，進而導致財政支出占GDP的比重逐漸降低。1997年以后，中國財政支出占GDP的比重呈緩慢上升趨勢，但所占比重相對較低，大部分年份都不超過20%。此階段增長的原因是財稅體制改革效果開始顯現(xiàn)，此后財政收支水平伴隨著中國GDP的快速增長開始上升，并且財政支出的增長速度要遠遠高于財政收入的增長速度。
(二)財政支出中有很大一部分沒有列入正式預算
從前面的分析可知，中國財政支出占GDP的比重偏低，即使在2010年，也僅為22.4%，遠遠低于同期國外其他發(fā)達國家的支出水平。但是，由于中國財政支出有著自身的特殊性，并非真正反映政府的全貌，還存在著大量的預算外資金和非制度資金。如圖-1，中國預算外資金在2008年達到最高值6346億元，占當年財政支出的比重為10%。
在官方正式統(tǒng)計的預算支出之外，中國至少還存在相當部分沒有統(tǒng)計但規(guī)模很大的支出。首先，還存在著相當廣泛的制度外收支活動。該部分主要被地方政府所控制，制度外支出的資金來源一般是未授權的收費，既沒有合法性也沒有系統(tǒng)性地納入正式編制。其次，還存在著相當規(guī)模的稅收支出、隱形負債或有負債，這表明政府對社會承擔的實際債務水平要比統(tǒng)計的債務水平高。
(三)維持性支出急劇膨脹，增速過快
維持性支出是指國家為了維持政府機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)需要而發(fā)生的財政支出，主要表現(xiàn)為行政管理支出。行政管理支出性質(zhì)為非生產(chǎn)性支出，是純粹的政府消耗性支出，依據(jù)公共財政的理論要求，此部分支出的比重要盡量達到最小化，保證必要的機構(gòu)基本運轉(zhuǎn)即可，否則容易產(chǎn)生“擠出效應”，影響社會的科學發(fā)展。
改革開放以來，中國的行政管理費用支出的漲幅較大，絕大多數(shù)的年份都超過了10%。如表-2所示，1978年的行政管理費用占財政支出的比重僅為4.37%，占GDP的比重也僅為1.45%，而到2005年，行政管理費用占財政支出的比重上升到了14.25%，上升了近10個百分點，占GDP的比重也上升到了3.56%，上升了2.11個百分點。從絕對規(guī)模來看，行政管理經(jīng)費支出由1978年的49.09億元上升到2005年的4835.43億元，增長了近百倍之多。
維持性支出特別是行政管理費的急劇膨脹，是中國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期產(chǎn)生的，有一定的必然性和特殊性，但是也有不合理性。如支出管理標準不統(tǒng)一，支出運行的監(jiān)督體制不健全、不完善等都影響財政支出機構(gòu)的靈活性，容易引發(fā)財政危機。 (四)社會公共服務支出公共化程度不高
社會公共服務支出，是指關乎社會共同利益和長遠利益方面的支出，公共財政改革的推進必然要求政府加大對社會公益事業(yè)項目的投入。它主要是指科教文衛(wèi)等方面的支出，屬于社會消費性的、非生產(chǎn)性的支出。改革開放以后，中國科教文衛(wèi)等方面的支出雖略有波動，大致呈現(xiàn)出逐年增長趨勢，但與中國其他財政支出項目相比，這一領域的支出存在著較大的缺口，各項比重仍然較低。
三、中國公共支出制度改革與構(gòu)建
政府作為社會的管理者，扮演的角色具有特殊性。在公共支出的安排上，要始終以滿足社會公共需要為宗旨，不應帶有盈利的色彩，即公共支出不是追求經(jīng)濟效益的最大化，而是以社會利益最大化為目標，以社會發(fā)展為中心。非盈利性是中國公共支出制度改革的方向。
(一)中國公共支出制度立足非盈利性的原因
1.社會利益最大化的考慮。公共支出是要滿足各種社會公共需要，其支出效益也就從各方面得以體現(xiàn)，除了經(jīng)濟效益，還可能有政治效益、文化效益和社會等方面的效益。除了中央支出效益、地方支出效益外，還有總效益。這些效益復雜多樣，不能僅以盈利性作為效益的衡量標準，要綜合、慎重地考慮各種效益，選擇社會利益最大化的支出方案。
2.其他原因的歸結(jié)。作為社會管理者的政府擁有相應的政治權利，一旦政府出于盈利的目的而作為競爭者進入市場，市場與政府分工的基本規(guī)則就會被打亂。如果政府活動延伸至競爭性領域，就會對整個經(jīng)濟主體實施差別待遇。
(二)中國公共支出制度改革的具體措施
1.確定公共支出的適當比例。公共支出在社會經(jīng)濟資源中所占的比例，要符合整個社會經(jīng)濟資源合理有效配置的客觀性要求。同時，要加強公共支出管理，加強財政執(zhí)法檢查力度，協(xié)定好法定支出與財力之間的關系，進而完善社會主義市場經(jīng)濟對財政運行機制改革的要求。
2.優(yōu)化公共支出結(jié)構(gòu)。改變財政包攬過多的分配格局，將由市場和社會負擔的部分從財政中分離出去，解決好“越位”和“缺位”的矛盾。中國公共支出的供給范圍應進行調(diào)整，代表社會共同利益和長遠利益的社會公共性開支要強化，一些公共支出如補貼等，要逐步清理、控制、消減甚至取消。一般競爭性領域的公共支出要退出，以便集中全力確保國家的支柱產(chǎn)業(yè)和基礎設施等的建設。
3.控制行政人員和經(jīng)費膨脹。目前，中國行政管理費用漲幅較大，且增長速度較快。在一定的財政職能范圍內(nèi)，行政管理費用越多，反映了政府職權范圍越大和工作效率越低。降低行政管理支出的費用和提高行政效率可以從以下幾個方面著手：明晰行政管理范圍的界定，引進競爭機制，建立科學的預算管理制度，建立行政支出考核指標，嚴防公款吃喝等腐朽現(xiàn)象的出現(xiàn)。
4.確保社會公共性開支。從當今世界來看，伴隨著工業(yè)化的推進和經(jīng)濟社會的發(fā)展，西方發(fā)達國家都強化了對社會公共性方面的支出，民生支出占財政總支出的比重也是逐漸上升。改革開放以后，隨著中國財力的增強，政府職能也逐漸由生產(chǎn)建設慢慢轉(zhuǎn)向社會管理和公共服務。但是，中國財政社會公共性的支出增長較慢，離中國公共財政的要求還有一段距離。今后一個時期，一定要確�？蒲�、教育、農(nóng)業(yè)、人口、資源環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面的公共支出。在社會基礎設施如鐵路、公路網(wǎng)的建設，城市化等方面也需要加大公共支出的支持力度。
5.加強公共支出管理，提高公共支出效益。中國現(xiàn)行的支出結(jié)構(gòu)和項目安排具有一定的隨意性和盲目性。財政對越位性質(zhì)的補貼和競爭領域的財政投資依然存在。社會集團消費、公款吃喝等浪費現(xiàn)象等是財政支出結(jié)構(gòu)低效率的重要表現(xiàn)。政府應建立健全財政支出考核監(jiān)督機制，根據(jù)不同項目，建立可供考評的量化指標，采用科學合理的方法，對財政支出的經(jīng)濟效益和社會效益進行科學考評，盡可能地提高財政支出效率。
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