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淺論鄉(xiāng)村債務(wù)若干問題思考
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【論文摘要】日益嚴重的鄉(xiāng)村債務(wù)問題已成為我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的一大障礙。為了有效地化解鄉(xiāng)村債務(wù)，有必要對鄉(xiāng)村債務(wù)的涵義、產(chǎn)生的原因及形成各種因素進行理性分析，并探討和研究解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題有效途徑。
【論文關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)村債務(wù);梳理;策略
一、引言
改革開放以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟得到了較快發(fā)展，在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，農(nóng)民的生活水平有了很大提高。尤其是20世紀90年代以來，隨著農(nóng)村稅費改革的推進，農(nóng)民負擔重問題逐漸得到緩解。但農(nóng)業(yè)稅的廢除在減輕農(nóng)民負擔的同時，卻加劇了鄉(xiāng)村各級政府的收支矛盾，多年累積的鄉(xiāng)村債務(wù)極其尖銳地凸現(xiàn)出來，使鄉(xiāng)村各級政府陷入債務(wù)困境。日益嚴重的鄉(xiāng)村債務(wù)已經(jīng)成為我國農(nóng)村面臨的一個突出政治經(jīng)濟問題。
二、鄉(xiāng)村債務(wù)的涵義
鄉(xiāng)村債務(wù)，是指鄉(xiāng)村中一方當事人負有在將來某個時間向另一方當事人支付現(xiàn)金(包括存款)或商品、勞務(wù)的義務(wù)。就本質(zhì)而言，牛竹梅認為鄉(xiāng)村債務(wù)既是一種經(jīng)濟行為或經(jīng)濟關(guān)系。也是一種法律行為或法律關(guān)系，這種行為或關(guān)系具有相對性、強制性和有償性特征。關(guān)于鄉(xiāng)村債務(wù)的外延，鄉(xiāng)村債務(wù)應(yīng)包括鄉(xiāng)村范圍內(nèi)(即介于城市之間由多層次的集鎮(zhèn)、村莊及其所管轄的區(qū)域組合而成的空間系統(tǒng)內(nèi))所發(fā)生的一切債務(wù)，是鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織(包括集體經(jīng)濟、個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟、聯(lián)合經(jīng)濟、股份制經(jīng)濟等各種經(jīng)濟類型的鄉(xiāng)、村兩級經(jīng)濟組織，家庭經(jīng)濟也包括在內(nèi))之間及其與國家、金融機構(gòu)、國有企業(yè)等單位在發(fā)生經(jīng)濟關(guān)系的過程中所形成債務(wù)的總和。
鄉(xiāng)村債務(wù)有良性和不良之分，鄉(xiāng)村不良債務(wù)形成機制的根源是農(nóng)村的行政體制出現(xiàn)了重大問題，主要表現(xiàn)在，上級政府對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作干預(yù)過大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)圍繞上級政府各種指令轉(zhuǎn)，為完成超出正常資源范圍的指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)拆東墻補西墻，造成債務(wù)雪球越滾越大。鄉(xiāng)村債務(wù)問題一頭連著集體，一頭連著農(nóng)民，鄉(xiāng)村集體舉債辦事業(yè)形成的債務(wù)農(nóng)民不認可，鄉(xiāng)村集體欠農(nóng)民的債務(wù)又還不上，嚴重影響了集體經(jīng)濟組織的號召力。這直接關(guān)系到農(nóng)村改革成果能否鞏固和向縱深推進等全局性問題。
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在是我國經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的重要問題。從消費水平來看，一直以來，城鄉(xiāng)居民的差距存在不斷擴大的趨勢。改革開放之初，我國城鄉(xiāng)居民消費水平差距有所縮小，但是自1985年以后又呈逐漸擴大之勢，1994年差距高達3.50倍。1994年以后城鄉(xiāng)居民消費水平差距呈現(xiàn)先縮小后擴大的趨勢，1999年達3.53倍①。我國經(jīng)濟社會的二元結(jié)構(gòu)，使得城鄉(xiāng)存在巨大的發(fā)展差距，而且形成了兩種不同的運行體制。表面看來，鄉(xiāng)村債務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會組織財政支出大于收入的反映，實際上，這里面既有經(jīng)濟體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。
三、梳理鄉(xiāng)村債務(wù)的成因
1978年以前，我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟基礎(chǔ)基本上處在同一水平線上，幾乎不存在鄉(xiāng)村債務(wù)。但在20世紀80年代后農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，廢除了人民公社、建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)，在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)及農(nóng)村經(jīng)濟的同時，鄉(xiāng)村兩級債務(wù)開始滋生蔓延。
(一)事權(quán)與財力不對稱導(dǎo)致基層政權(quán)組織大量欠債
1994年實行的分稅制改革使中央和地方政府權(quán)力得以重新劃分，在“強干弱枝”的政策導(dǎo)向下，財權(quán)不斷上收，而事權(quán)卻層層下移，導(dǎo)致基層政權(quán)組織履行事權(quán)所需財力與其可用財力極不對稱。在上級財政集中度提高的同時。各種升級達標的指令性目標又不斷地下達到鄉(xiāng)村，并要求鄉(xiāng)村出資，其中很多遠遠超出了鄉(xiāng)村政權(quán)組織的實際承受能力。為了完成上級政府下達的指令性任務(wù)，鄉(xiāng)村被迫借債。另一方面，從目前我國政治體制方面的制度安排看，鄉(xiāng)村政權(quán)組織在行政上受上級政府的管轄，因而往往以服從上級政府而不是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民的意愿為主。這就導(dǎo)致上級政府攤派的大量事務(wù)，無論是否適合本地實際情況都必須完成。在財力不足的情況下，鄉(xiāng)村為了完成任務(wù)只好借債。
(二)盲目投資興辦鄉(xiāng)村企業(yè)形成不良債務(wù)
20世紀90年代初以來，經(jīng)濟增長逐漸成為考核各級領(lǐng)導(dǎo)干部的核心指標。在大力興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的浪潮下，很多地區(qū)的基層政權(quán)組織直接從事經(jīng)濟活動，興辦了大量的鄉(xiāng)級、村級企業(yè)，幾乎是鄉(xiāng)鄉(xiāng)辦廠、村村冒煙。如果企業(yè)能夠贏利，當然是一件好事，不存在債務(wù)風險。但是，從實踐來看，鄉(xiāng)村興辦的企業(yè)往往屬于競爭性行業(yè)，重復(fù)建設(shè)較多且受到資金、市場的限制，加之技術(shù)落后，缺乏管理經(jīng)驗，多數(shù)都以失敗告終，使鄉(xiāng)村加重了債務(wù)負擔。
(三)興辦公益事業(yè)是形成鄉(xiāng)村債務(wù)的主要原因
在農(nóng)村稅費改革前，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不切實際地大搞政績工程、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)(包括鄉(xiāng)村學(xué)校、道路、植樹造林、醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)等)，在向上級爭取資金比較困難、向農(nóng)民只能籌資到有限資金的情況下，資金缺口只好通過舉債來彌補，因而欠下債務(wù)。根據(jù)陳文勝對湖南省129個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的百題問卷調(diào)查資料顯示南方某鎮(zhèn)，在本世紀初期僅教育一項，鎮(zhèn)財政就下欠了292多萬元，當時僅建校和危房改造就投入了500多萬元，向農(nóng)民集資實際收上來的只有78多萬元，加上向上面爭取的資金和向社會募捐共計不到200萬元，還有農(nóng)民欠交而形成教育附加缺口。
(四)鄉(xiāng)村機構(gòu)龐大、人浮于事造成鄉(xiāng)村負債
鄉(xiāng)村負債也與鄉(xiāng)村機構(gòu)龐大、財政供養(yǎng)人數(shù)眾多有關(guān)，供養(yǎng)人員不僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在編和不在編的工作人員，而且還有村莊層面的村組干部。1984年，鄉(xiāng)體制恢復(fù)之初，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員僅有20人左右。1988年前后實行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門歸鄉(xiāng)政府管理，造成人員過度增長。由于人員增長超過財力增長，導(dǎo)致人頭費占財政支出的比重增大，以致出現(xiàn)了90年代財政支出的絕大部分被用于人頭費的現(xiàn)象。當收入不足于彌補支出時，便形成負債。另據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，全國村干部人數(shù)380多萬，村民小組干部人數(shù)自然就更多了。如某地區(qū)鄉(xiāng)村兩級在這方面的債務(wù)額為2000多萬元，這個數(shù)字不算小。這充分說明基層政府機構(gòu)和村組干部人數(shù)嚴重超過實際需要。
(五)鄉(xiāng)村財務(wù)管理混亂也是負債的重要原因
鄉(xiāng)村財務(wù)監(jiān)督與管理缺失，財務(wù)不公開、賬目混亂等現(xiàn)象在鄉(xiāng)村普遍存在。由于管理與監(jiān)督的缺位，導(dǎo)致鄉(xiāng)村不合理的支出不斷發(fā)生，這也是鄉(xiāng)村債務(wù)形成的重要原因。具體表現(xiàn)在鄉(xiāng)村財務(wù)管理不規(guī)范，監(jiān)督制約機制不健全，開支隨意性很大，不能有效控制鄉(xiāng)村財務(wù)收支，致使不合理開支逐年增加，如吃喝招待費、超標準租車、公款旅游屢禁不止，盲目追求高消費，建豪華辦公設(shè)施、違規(guī)建造住宅等。這些情況直接導(dǎo)致了債務(wù)形成。
(六)農(nóng)村稅費改革在一定程度上加重了鄉(xiāng)村債務(wù)
農(nóng)村稅費體制改革前，農(nóng)民負擔十分沉重，大多數(shù)農(nóng)村居民的稅負都遠遠超過其經(jīng)濟承受能力，農(nóng)民拖欠、尾欠稅費和攤派現(xiàn)象就變得越來越嚴重。由于稅費按期完成能獲得獎勵，村干部為了完成任務(wù)，大舉借債墊付稅費款。之后的稅費改革，雖減輕了農(nóng)民負擔，但同時也導(dǎo)致基層政府用來維持日常工作正常運轉(zhuǎn)的可用資金減少。要解決農(nóng)村發(fā)展問題并維持鄉(xiāng)村政權(quán)組織的正常運作，還得靠借債。
(七)舉債收益大于成本，致使鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)敢于大量借債
從舉債的收益來看，通過舉債可以在短期內(nèi)取得政績，可以完成上級下達的指令任務(wù)，可以在群眾中樹立領(lǐng)導(dǎo)的威信。而從舉債成本來看，按現(xiàn)行慣例鄉(xiāng)村負責人舉債無法律成本。即使借債要還，但只要任期已滿還債壓力自然由下一任領(lǐng)導(dǎo)承擔，把“政績留給自己，把債務(wù)留給下任”、“新官不理舊賬”成為潛規(guī)則。且上級對基層干部的政績考核標準往往只重視發(fā)展。不管采取什么方式，能夠把GDP搞上去就是成績，化債消極，負債膨脹，導(dǎo)致債務(wù)“雪球”越滾越大。且在基層民主制度不健全的情況下，鄉(xiāng)村舉債往往是主要領(lǐng)導(dǎo)說了算，舉債的決策成本低下，所以，鄉(xiāng)村干部會選擇借債完成任務(wù)。
四、鄉(xiāng)村債務(wù)化解策略
(一)明確目前鄉(xiāng)村債務(wù)的特征及狀況
鄉(xiāng)村債務(wù)是社會轉(zhuǎn)型效應(yīng)與制度失范的產(chǎn)物，其特征表現(xiàn)為總量巨、范圍廣、增速快、危害大等。從資金來源看，債權(quán)人逐漸轉(zhuǎn)向非銀行金融機構(gòu)和個人;從地理分布看，地區(qū)間的分布很不平衡，中西部農(nóng)產(chǎn)區(qū)由于收入有限，負債面較大，東部發(fā)達地區(qū)由于各項事業(yè)起點較高，負債額較大;從債務(wù)用途看主要轉(zhuǎn)向非生產(chǎn)資金為主，從結(jié)構(gòu)看不良債務(wù)逐步上升，從負債額增長看，20世紀90年代以后鄉(xiāng)村債務(wù)增速不斷加快，但近年來增速已有所放緩。鄉(xiāng)村債務(wù)在推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中的作用是不可忽視的。但應(yīng)區(qū)分鄉(xiāng)村債務(wù)的良性和不良之分。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟并不是完全不能舉債。關(guān)鍵是要看所舉借債務(wù)的用途是否合理，規(guī)模是否適度，是否能帶來效益及是否有償債能力。
(二)理清化解鄉(xiāng)村債務(wù)的正確思路
鄉(xiāng)村債務(wù)包括存量債務(wù)和增量債務(wù)兩個部分，解決鄉(xiāng)村債務(wù)問題也要從存量和增量兩個方面入手。對鄉(xiāng)村存量債務(wù)要分清哪些是良性債務(wù)、哪些是不良債務(wù)。并針對現(xiàn)存規(guī)模巨大的不良債務(wù)，積極采取有效措施盡快予以化解;關(guān)于化解鄉(xiāng)村不良存量債務(wù)的具體方式，許多專家學(xué)者都提出了不少好的建議，如誰舉債誰負責的責任追究制度;如由各級政府分別承擔、多管齊下、綜合治理，比如：對于發(fā)放鄉(xiāng)村干部工資、報酬形成的債務(wù)，應(yīng)由縣鄉(xiāng)財政在新增財力中專項安排，分期償還，再如，對于公益事業(yè)形成的債務(wù)，應(yīng)由各級政府合理承擔，采取中央安排專項，地方財政列入預(yù)算，有計劃分年度償還;區(qū)別輕重緩急，先解決農(nóng)村義務(wù)教育欠債問題，對鄉(xiāng)村存量債務(wù)進行債務(wù)重組等等。對于良性債務(wù)，則有必要而且應(yīng)該讓鄉(xiāng)村繼續(xù)持有，以便讓這部分債務(wù)在農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)中繼續(xù)發(fā)揮其應(yīng)有的作用。
(三)相關(guān)建議
1.嚴控鄉(xiāng)村不良新債的出現(xiàn)與逐步消解歷史舊債
雖然目前存在數(shù)額巨大的鄉(xiāng)村債務(wù)，我們不能因此就認為，鄉(xiāng)村債務(wù)具有合理性。因為在基層民主政治制度尚不完善，科學(xué)的地方債務(wù)管理體制還沒有建立起來的情況下，鄉(xiāng)村政府要抑制不良債務(wù)的增加。國家應(yīng)盡快出臺相關(guān)政策，以相關(guān)的“硬約束”來阻止鄉(xiāng)村不良債務(wù)的進一步增加。同時，中央政府要制定一個逐漸減少鄉(xiāng)村不良債務(wù)的時間表，加快化解鄉(xiāng)村不良債務(wù)進程。當然，在今后一段時間內(nèi)，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的最終建立，我們可以借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，在科學(xué)規(guī)范的地方債務(wù)管理體系建立起來以后，允許鄉(xiāng)村根據(jù)具體情況適量舉債，并從國家政策方面對鄉(xiāng)村債務(wù)的良性循環(huán)作保證。
2.完善制度、強化管理將鄉(xiāng)村債務(wù)納入審計監(jiān)督范疇
許多鄉(xiāng)村債務(wù)是由于財務(wù)制度不健全和管理不善造成的糊涂賬，因此各地鄉(xiāng)村應(yīng)建立健全有關(guān)財務(wù)制度，做到財務(wù)公開，賬目清晰，強化監(jiān)管，避免賬目混亂造成不必要的債務(wù)糾紛。鄉(xiāng)村各級政府還要建立健全各項管理制度，明確個人責任，并把化解鄉(xiāng)村債務(wù)作為考核鄉(xiāng)村干部政績的重要內(nèi)容，實行責任追究制度，使其對不良債務(wù)付出代價;實施干部離任的經(jīng)濟責任審計制度，鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)離任時，必須對其在任期內(nèi)的債務(wù)進行審計，將審計結(jié)果作為其能否繼續(xù)使用及升職的依據(jù)，積極研究創(chuàng)建適合新農(nóng)村建設(shè)目標的政績評價指標體系，徹底根除各種鄉(xiāng)村不良債務(wù)的出現(xiàn)。
3.大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，擴大償債資金來源
化解鄉(xiāng)村債務(wù)的根本途徑在于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，增強集體經(jīng)濟實力，增加農(nóng)民收入，即“發(fā)展”才是硬道理。抓住新農(nóng)村建設(shè)的有利時機，推進各項農(nóng)村經(jīng)濟改革，提高集體經(jīng)濟組織和個人收入，從而間接增加鄉(xiāng)村財政收入，為債務(wù)償還打下堅實的基礎(chǔ);償還鄉(xiāng)村債務(wù)，鄉(xiāng)村主體必須自強實力。要引導(dǎo)鄉(xiāng)村依托本地資源優(yōu)勢，積極發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟，創(chuàng)辦服務(wù)實體，壯大經(jīng)濟實力，提高鄉(xiāng)村集體化債能力;要抓好一批競爭力強、稅收含量高、發(fā)展后勁足的財源項目，著力夯實鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)，才能徹底化解鄉(xiāng)村債務(wù)問題。
五、結(jié)束語
我國鄉(xiāng)村債務(wù)問題普遍且日益嚴重，鄉(xiāng)村基層組織債務(wù)問題已經(jīng)成為制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展、危及鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定、影響政府形象、影響鄉(xiāng)村干群關(guān)系的一個突出問題。財政部財科所研究員白景明曾做出估計：全國鄉(xiāng)村債務(wù)總額不會低于6000億元。如果采用高值推斷，全國可能突破一萬億元，鄉(xiāng)村債務(wù)占我國GDP的比重在已經(jīng)接近10%，占財政收入的比重在30%到50%之間，鄉(xiāng)村債務(wù)總額負擔實際上已超過長期建設(shè)國債負擔。我國鄉(xiāng)村兩級組織的巨額債務(wù)已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)展的包袱。巨額債務(wù)纏身，使鄉(xiāng)村基層政權(quán)的建設(shè)與發(fā)展滯后，一些地方甚至連基本的運轉(zhuǎn)都不能保證;大量的還本付息，不可避免地要擠占農(nóng)村建設(shè)資金，加重農(nóng)民負擔;不利于鄉(xiāng)村的社會穩(wěn)定;鄉(xiāng)村財政入不敷出，很多工作沒法展開，包括一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及政府的基本職能得不到發(fā)揮等。高額的鄉(xiāng)村債務(wù)阻礙鄉(xiāng)村的治理與發(fā)展，可以說，鄉(xiāng)村債務(wù)問題已經(jīng)到了刻不容緩、必須解決的時刻了。
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