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論地方債折射的中國(guó)財(cái)政金融體制問(wèn)題論文
摘要：在歐美主權(quán)債務(wù)危機(jī)的背景下，我國(guó)地方債的累積，引起了擔(dān)憂。文章從我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)迅速，中央負(fù)債穩(wěn)中有降，地方負(fù)債低位上升，2011年回落的角度進(jìn)行研究，認(rèn)為我國(guó)政府總體負(fù)債保持穩(wěn)健。地方負(fù)債的上升，根源于現(xiàn)有體制下地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，地方政府擔(dān)負(fù)的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模大、周期長(zhǎng)，卻缺乏相應(yīng)的財(cái)政來(lái)源和融資手段，只有向銀行借貸�；獾胤絺L(fēng)險(xiǎn)的根本，在于促進(jìn)長(zhǎng)期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并試圖探索合理的基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道。
關(guān)鍵詞：地方債；財(cái)政體制；金融體制
2011年6月27日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的《全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2010年底，地方政府性債務(wù)余額10.7萬(wàn)億元，比2008年底余額增長(zhǎng)了一倍。和財(cái)政收支的對(duì)比，2010年整個(gè)財(cái)政收支規(guī)模大概在9萬(wàn)億。在宏觀緊縮的背景下，地方政府的現(xiàn)金流減少，以云南為代表的一些地方政府性債務(wù)發(fā)生違約，引發(fā)了各界對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注和討論。由于80％的地方債來(lái)自銀行，人們對(duì)1990年代的大規(guī)模銀行不良貸款記憶猶新，再加上這部分債務(wù)是公眾以前接觸不到、無(wú)從獲知的債務(wù)，用途上也不為公眾知悉。因此對(duì)潛在金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)緊縮的擔(dān)心，也就隨之而來(lái)。2009年開(kāi)始以希臘為代表的歐洲國(guó)家債務(wù)較多，我國(guó)是否也存在相應(yīng)的問(wèn)題，風(fēng)險(xiǎn)控制是否存在更大的問(wèn)題？因此，2011年看空中國(guó)的調(diào)子非常高，主流觀點(diǎn)認(rèn)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有不著陸的可能性。
一、地方債“短債長(zhǎng)投”
根據(jù)國(guó)家審計(jì)署的相關(guān)資料（見(jiàn)表1），2010年底10.7萬(wàn)億的地方債余額中，已經(jīng)支出部分為9.6萬(wàn)億，其中投向市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲(chǔ)、農(nóng)林水利這四項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的部分為7.4萬(wàn)億，占到77％。再加上教科文衛(wèi)和保障性住房支出，金額達(dá)到8.3萬(wàn)億，占到87％。若把教科文衛(wèi)支出看作軟性基礎(chǔ)設(shè)施投資，則總體上地方政府債務(wù)主要投向基礎(chǔ)設(shè)施。例如，高鐵、地鐵、高速公路均屬于基礎(chǔ)設(shè)施投資，建設(shè)周期較慢，而且建設(shè)完成后也不一定能立即產(chǎn)生效益，出口入口配套設(shè)施等一些軟體設(shè)施還需設(shè)計(jì)，不一定能馬上投入使用，這也意味著地方政府性債務(wù)所進(jìn)行投資的現(xiàn)金流回收周期相對(duì)來(lái)說(shuō)應(yīng)該是較長(zhǎng)的。
接下來(lái)要考察的是地方政府性債務(wù)的償債要求問(wèn)題。表2顯示，至2010年底，1/4的債務(wù)1年內(nèi)到期，超過(guò)1/2的債務(wù)3年內(nèi)到期。這與前文所說(shuō)的基礎(chǔ)設(shè)施投資的回收期長(zhǎng)產(chǎn)生了矛盾。一般來(lái)說(shuō)，基礎(chǔ)設(shè)施投資在3年內(nèi)產(chǎn)生現(xiàn)金流比較困難，很多工程可能都還難以完成。這意味著這些債務(wù)的還本付息都要通過(guò)其他財(cái)政收入來(lái)源來(lái)支付。倘若這些基礎(chǔ)設(shè)施是必要的，那么如此短的還款期限就是不合理的。即便這些債從長(zhǎng)期來(lái)看不存在問(wèn)題，但是償還期限過(guò)短，暴露了融資投向和現(xiàn)金流的不匹配問(wèn)題。
地方政府性債務(wù)反映出來(lái)的另外一個(gè)問(wèn)題是中央對(duì)地方政府的長(zhǎng)債限制，地方政府無(wú)發(fā)債權(quán)的問(wèn)題。2009年開(kāi)始，有由財(cái)政部代發(fā)的2000億地方債券額度，與基礎(chǔ)設(shè)施投資的6萬(wàn)億比較，這是個(gè)很小的額度。圖1是美國(guó)州和地方政府地方債余額和投資的比例的趨勢(shì)圖。這一比例在20世紀(jì)50年代時(shí)大概是4～5倍，現(xiàn)在到了8～9倍左右。比較中國(guó)的情形，如果按每年6萬(wàn)億地方政府投資，那么債務(wù)余額可以為30萬(wàn)億左右。從這個(gè)角度來(lái)看，10萬(wàn)億地方政府性債務(wù)就不是一個(gè)特別大的數(shù)字了。
二、我國(guó)公共債負(fù)并不高
那么，如此高的債務(wù)是否會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生沖擊？風(fēng)險(xiǎn)有多大？為了回答這一問(wèn)題，需要看看政府的資產(chǎn)負(fù)債表。圖2考察了財(cái)政收入和GDP的關(guān)系。1998-2011年13年的數(shù)據(jù)表明，財(cái)政收入比GDP增幅快。這里又形成一個(gè)悖論，一般人們是不擔(dān)心富人借債的，但是我國(guó)政府似乎是個(gè)例外：一方面其收入增長(zhǎng)迅速，而且掌握了大量的經(jīng)濟(jì)資源，而另一方面人們卻很擔(dān)心政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。這一擔(dān)心，在直覺(jué)上是有悖常理的。因?yàn)閺臄?shù)據(jù)上看，政府的債務(wù)因其收入增長(zhǎng)較快，應(yīng)不會(huì)構(gòu)成債務(wù)危機(jī)的問(wèn)題。
再?gòu)膫鶆?wù)余額的角度進(jìn)行分析，圖3為政府部門債務(wù)余額占GDP的比重，債務(wù)余額包括了中央和地方的負(fù)債。大約自2002年以來(lái)，中央部門負(fù)債一直保持在一個(gè)較平穩(wěn)的水平。地方債務(wù)是由審計(jì)署直接報(bào)告結(jié)果的，從這個(gè)結(jié)果可以看出，地方的債務(wù)近幾年有所上漲。從總體上看，我國(guó)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)近年來(lái)略有上升，總體債務(wù)從2005年的37％上升到2011年的42％。
這是否構(gòu)成嚴(yán)重的問(wèn)題？需要比較一下跨國(guó)的數(shù)據(jù)。表3體現(xiàn)了主要國(guó)家的政府債務(wù)與GDP的比重。從該表可以發(fā)現(xiàn)，2008年以來(lái)，主要國(guó)家的政府債務(wù)都顯著上升，OECD國(guó)家的平均水平從2007年的72％上升到2011年的101％。因此，我國(guó)政府債務(wù)的上升在跨國(guó)比較中并不奇怪。相比之下，我國(guó)的政府債務(wù)，不管從總體水平上，還是增加幅度上，都處于低位，而且2011年已經(jīng)回落。橫向比較上看，一是近10多年來(lái)的財(cái)政赤字都很小，保持在3％以內(nèi)。二是地方政府的舉債受到限制，只是在2009年以來(lái)才發(fā)生快速增長(zhǎng)。最后，也是最重要的一點(diǎn)，就是我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，分母變大導(dǎo)致債務(wù)余額相對(duì)變小，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)消化掉以往看起來(lái)或許很大的債務(wù)。這一點(diǎn)，對(duì)于破解當(dāng)前的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，具有重要的啟發(fā)意義。作為反例，歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的深層原因，就是歐洲經(jīng)濟(jì)發(fā)生停滯，使得債務(wù)負(fù)擔(dān)愈發(fā)沉重，并且反過(guò)來(lái)拖累經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)入惡性循環(huán)。
三、公有部門資產(chǎn)負(fù)債狀況良好
最后一種衡量方法，也是最重要最直接的方法，即是考察政府部門的資產(chǎn)債務(wù)的關(guān)系。我們可以就資產(chǎn)負(fù)債表計(jì)算資產(chǎn)負(fù)債比率考察負(fù)債水平是否過(guò)高。但政府部門的資產(chǎn)負(fù)債表并未公布，需要借助一定的估算方法，估算方法綜合考慮了歷年政府的總收入，總支出以及債務(wù)額度。估算結(jié)果大致顯示，政府的流動(dòng)資產(chǎn)和所有者權(quán)益的規(guī)模相當(dāng)，非流動(dòng)資產(chǎn)和總負(fù)債的規(guī)模相當(dāng)，圖4顯示，若假設(shè)政府固定資產(chǎn)的折舊率為8%，2002年以來(lái)政府負(fù)債水平總體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，從2002年的75％下降到2011年的67％，最低點(diǎn)在2008年，約為64％。2009－2010兩年，由于政府的大規(guī)模財(cái)政刺激，地方政府負(fù)債上升，達(dá)到接近71％的水平。2010年我國(guó)政府開(kāi)始控制地方債，2011年開(kāi)始回落。若考慮整個(gè)公有部門（圖5），從各種假設(shè)的固定資產(chǎn)折舊率來(lái)看，2010年負(fù)債率并沒(méi)有那么高，2011年負(fù)債率已經(jīng)控制下來(lái)了。所以，是否會(huì)出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)？對(duì)這些數(shù)字的分析也表明，至少可以說(shuō)證據(jù)不足。
四、以增長(zhǎng)消化債務(wù)
因此，從結(jié)構(gòu)上講，地方政府性債務(wù)問(wèn)題是短債長(zhǎng)投導(dǎo)致的。地方政府的財(cái)政收入不足，只好采取借貸的方式。而地方政府又不能借長(zhǎng)債，只好借短債，這兩部分壓力導(dǎo)致了2011年我們看到的現(xiàn)象。但從總量上公有部門資產(chǎn)負(fù)債表和國(guó)外相比，以及歷史上比較難的時(shí)期相比，還是保持穩(wěn)健的趨勢(shì)。筆者認(rèn)為化解目前的地方債務(wù)的問(wèn)題，可以將一些需要大規(guī)模建設(shè)且投入較大的準(zhǔn)公共品建設(shè)投資劃歸中央財(cái)政預(yù)算，不由地方支付。如將教育和社保統(tǒng)一歸到中央，這一做法相當(dāng)于地方財(cái)政負(fù)擔(dān)減了30%～40%，地方政府壓力小了，自然能用剩下的財(cái)政收入做一些其它的事情。而對(duì)于合理投資的地方政府性債務(wù)融資，展期是一個(gè)比較好的解決方法之一。
當(dāng)然，本文的研究也存在一定的局限性。因?yàn)閭鶆?wù)負(fù)擔(dān)率只能通過(guò)公開(kāi)數(shù)據(jù)，隱性的負(fù)債無(wú)法進(jìn)行更準(zhǔn)確地測(cè)算。事業(yè)單位是不計(jì)算在公共部門里的。關(guān)于債務(wù)負(fù)擔(dān)率是否合適的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，資產(chǎn)是未來(lái)償付的保障，如果不是直接償付，政府很多基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)可以促進(jìn)其他部門產(chǎn)生現(xiàn)金流，是可以放在一起計(jì)算的。
目前，公眾對(duì)地方政府性債務(wù)和緊縮政策的主要擔(dān)憂在于緊縮政策是否會(huì)出現(xiàn)類似于1997年底到2001、2002年的通貨緊縮。1993-1994年我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施投資過(guò)多，導(dǎo)致1995年緊縮政策較嚴(yán)厲，由此導(dǎo)致了很多壞帳的出現(xiàn)。1997年緊縮政策仍繼續(xù)，產(chǎn)生了1997年底到2002年的通貨緊縮，這也是我們步入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最嚴(yán)重的一次通貨緊縮。那么我們現(xiàn)在是不是有那樣一種可能性或者風(fēng)險(xiǎn)？如果政府一味地實(shí)行緊縮政策，這個(gè)可能性顯然是存在的。是否應(yīng)當(dāng)繼續(xù)緊縮？從全部工業(yè)企業(yè)的資本回報(bào)率的角度來(lái)看，近幾年的資本回報(bào)率一直處于高位，內(nèi)生需求仍十分旺盛，企業(yè)投資回報(bào)率依然比較高，利潤(rùn)激勵(lì)還比較大，可以期望經(jīng)濟(jì)可以回轉(zhuǎn)，也就有條件通過(guò)增長(zhǎng)消化債務(wù)。
參考文獻(xiàn)：
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