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新建項(xiàng)目行政管理論文論文
1壓覆資源經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償
目前我國(guó)對(duì)壓覆資源一般實(shí)行有償壓覆，新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源需要對(duì)礦業(yè)權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)土資源部2010年頒布的《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》，經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償包括兩方面：一是補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人繳納的價(jià)款，即礦業(yè)權(quán)人獲得探礦權(quán)和采礦權(quán)時(shí)向國(guó)土資源部門繳納的價(jià)款；二是礦業(yè)權(quán)人其他損失，包括所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔(dān)的勘查投資、已建的開(kāi)采設(shè)施投入和搬遷相應(yīng)設(shè)施等直接損失。
2與壓覆相關(guān)的行政管理中存在的問(wèn)題
通過(guò)對(duì)新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源行政管理現(xiàn)狀分析可知，礦業(yè)權(quán)人和國(guó)家的權(quán)益在壓覆過(guò)程中沒(méi)有得到很好的維護(hù)。針對(duì)礦業(yè)權(quán)人權(quán)益，現(xiàn)有法律法規(guī)很少關(guān)注礦業(yè)權(quán)人的相關(guān)利益，同時(shí)相關(guān)法律和政策執(zhí)行不到位，新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源給礦業(yè)權(quán)人帶來(lái)的損失往往很大，而礦業(yè)權(quán)人缺少利益訴求的通道，簽署補(bǔ)償協(xié)議基本上都是被逼無(wú)奈；審批流程由于不重視礦業(yè)權(quán)人參與及其合法權(quán)益的保護(hù)，建設(shè)方與礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償協(xié)議既難以達(dá)成，又難以執(zhí)行；對(duì)礦業(yè)權(quán)人的壓覆經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不合理，目前新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源只需付出極小代價(jià)就可以壓覆，大部分是無(wú)償壓覆，即使有償壓覆，建設(shè)方也是按照探礦權(quán)和采礦權(quán)價(jià)款進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償費(fèi)用小于被壓覆煤炭資源的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值，甚至小于礦業(yè)權(quán)人實(shí)際的損失。根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，壓覆補(bǔ)償難以體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的資源屬性和相關(guān)權(quán)益，也難以準(zhǔn)確反映壓覆項(xiàng)目的真正建設(shè)成本�！段餀�(quán)法》第一百一十九條規(guī)定國(guó)家實(shí)行自然資源有償使用制度，《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。被建設(shè)項(xiàng)目壓覆的礦產(chǎn)資源一般都是長(zhǎng)期的或永久的，在一定技術(shù)條件下很少有再次被開(kāi)采的價(jià)值。但現(xiàn)行的法律法規(guī)中，建設(shè)項(xiàng)目在進(jìn)行建設(shè)時(shí)，只體現(xiàn)了國(guó)有土地有償使用的規(guī)定，而沒(méi)有體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有的資源屬性。此外，新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源行政管理在法律法規(guī)、行政審批、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面還存在以下問(wèn)題。
2.1壓覆資源相關(guān)法律存在的問(wèn)題
缺少專門解決新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源的管理辦法。相關(guān)法律法規(guī)的缺失，會(huì)增加不合理的煤炭資源壓覆，造成煤炭資源的浪費(fèi)。同時(shí)，不能合理有效地規(guī)范相關(guān)主體的市場(chǎng)行為，難以維護(hù)國(guó)家和相關(guān)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，勢(shì)必影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展�，F(xiàn)有的法律法規(guī)缺乏對(duì)地方政府相關(guān)權(quán)責(zé)的界定，致使地方政府不重視煤炭資源的壓覆問(wèn)題。在現(xiàn)有的關(guān)于壓覆礦產(chǎn)資源法律法規(guī)中，無(wú)論是全國(guó)性法律，還是省級(jí)行政主管部門制定的管理辦法，對(duì)地方政府相關(guān)權(quán)責(zé)進(jìn)行界定的還比較少。由于法律法規(guī)缺少這方面的權(quán)責(zé)界定，地方政府往往不重視資源壓覆問(wèn)題，甚至為了“政績(jī)”對(duì)新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源采取一刀切或者一邊倒的管理手段，幫助建設(shè)方取得重要礦產(chǎn)資源的壓覆審批，致使大量煤炭資源被不合理壓覆。
2.2壓覆資源行政審批存在的問(wèn)題
現(xiàn)有的行政審批難以有效地解決我國(guó)當(dāng)前面臨的煤炭資源壓覆問(wèn)題。運(yùn)用行政審批手段對(duì)煤炭資源壓覆問(wèn)題進(jìn)行管理，手段單一，并且在處理壓覆問(wèn)題審批的要求和具體流程上存在嚴(yán)重不足，建設(shè)方往往可以以極小的代價(jià)取得壓覆權(quán)，這就很容易造成建設(shè)方及其利益相關(guān)者輕視被壓覆礦產(chǎn)資源的價(jià)值，并且利用各種手段影響壓覆審批工作。另外，審批人員的權(quán)利大，壓力也大，并且較容易受到錢、權(quán)等因素的影響，很難堅(jiān)持科學(xué)的審批原則，造成審批結(jié)果難以體現(xiàn)應(yīng)有的合理性和科學(xué)性。行政審批職能部門協(xié)調(diào)困難、銜接有漏洞。目前對(duì)壓覆煤炭資源進(jìn)行審批的部門是國(guó)土資源部門，而對(duì)煤炭資源進(jìn)行管理的是國(guó)家能源部門。在管理過(guò)程中，從中央到地方，都把審批權(quán)和資源管理劃歸不同的部門，每個(gè)部門只了解一個(gè)方面的情況，無(wú)法全面掌握煤炭資源的儲(chǔ)量狀況、勘探和壓覆的實(shí)際情況，不利于綜合管理，更不利于壓覆礦產(chǎn)及時(shí)審批，缺少對(duì)各級(jí)管理部門職責(zé)、任務(wù)的具體規(guī)定。
2.3壓覆資源經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償存在的問(wèn)題
缺少合理完善的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，建設(shè)方所交費(fèi)用與壓覆煤炭資源的價(jià)值不符。建設(shè)方為壓覆礦產(chǎn)資源繳納的費(fèi)用應(yīng)該包括三種：補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人繳納的價(jià)款、資源補(bǔ)償費(fèi)、其他損失。被壓覆的煤炭有兩種價(jià)值：未開(kāi)采前的自然價(jià)值和開(kāi)采后的價(jià)值。實(shí)際工作中，建設(shè)方按照自然價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，價(jià)款小于被壓覆煤炭的實(shí)際價(jià)值，建設(shè)方所交費(fèi)用與壓覆煤炭資源的價(jià)值不符，這是對(duì)煤炭資源的浪費(fèi)。補(bǔ)償款不到位。實(shí)際工作中，存在建設(shè)方對(duì)礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償款不到位的問(wèn)題，尤其是政府主導(dǎo)的新建項(xiàng)目或政府引進(jìn)的大型項(xiàng)目壓覆了煤炭資源后，往往不按照補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行補(bǔ)償。用經(jīng)濟(jì)手段對(duì)建設(shè)方壓覆行為進(jìn)行約束的目的沒(méi)有達(dá)到，對(duì)煤炭資源的保護(hù)沒(méi)有落到實(shí)處。
3完善建議
3.1制定專門的壓覆煤炭資源管理辦法
壓覆涉及多方主體利益，關(guān)于壓覆的法律法規(guī)應(yīng)該是正確處理壓覆項(xiàng)目的基礎(chǔ)，尤其是行政法規(guī)和地方性政府規(guī)章，對(duì)于解決壓覆的實(shí)際問(wèn)題具有十分重要的指導(dǎo)意義。因此，制定專門的壓覆煤炭資源管理辦法是進(jìn)一步做好壓覆煤炭礦區(qū)管理工作的基礎(chǔ)和前提。通過(guò)編制該管理辦法，可以進(jìn)一步規(guī)范政府相關(guān)部門的職責(zé)和行為，提高政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的服務(wù)水平，可以更好地規(guī)范相關(guān)主體的市場(chǎng)行為，維護(hù)國(guó)家和相關(guān)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康和有序發(fā)展，也可以避免不合理的資源壓覆，保護(hù)不可再生的煤炭資源。
3.2完善行政審批流程
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良好運(yùn)行，需要“有形的手”和“無(wú)形的手”共同作用。壓覆雖然是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，但壓覆的對(duì)象是國(guó)家所有的礦產(chǎn)資源，因此對(duì)待壓覆應(yīng)當(dāng)行政手段與經(jīng)濟(jì)手段并用——構(gòu)建以行政調(diào)解為主、經(jīng)濟(jì)刺激為輔的管理方式，加強(qiáng)調(diào)控，實(shí)現(xiàn)對(duì)壓覆礦產(chǎn)資源行為的適當(dāng)“管制”。完善新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源審批流程主要是優(yōu)化審批管理流程，將流程按照新建項(xiàng)目的申請(qǐng)進(jìn)展情況分為三個(gè)階段：項(xiàng)目的可行性論證階段，主要是查詢是否壓覆礦產(chǎn)資源，并對(duì)壓覆資源情況進(jìn)行評(píng)估；項(xiàng)目申請(qǐng)及審批階段，主要通過(guò)用地審批和項(xiàng)目立項(xiàng)建設(shè)審批兩個(gè)環(huán)節(jié)審查新建項(xiàng)目是否獲得壓覆審批；項(xiàng)目申請(qǐng)獲批后階段，主要是交納壓覆相關(guān)的費(fèi)用，涉及交給國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償款。在整個(gè)審批流程中，使礦業(yè)權(quán)人參與進(jìn)來(lái)，保障礦業(yè)權(quán)人的利益，增加項(xiàng)目建設(shè)的壓覆成本，從而減少不合理的資源壓覆。同時(shí)，國(guó)土資源部門和煤炭管理部門在審批流程中應(yīng)該相互配合，擔(dān)負(fù)起相應(yīng)的管理職責(zé)，詳見(jiàn)表1。
3.3健全壓覆補(bǔ)償機(jī)制
在完善相關(guān)法律法規(guī)、行政審批管理制度后，需要建立一個(gè)完善的新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源補(bǔ)償機(jī)制，主要包括以下三個(gè)方面：建立對(duì)國(guó)家和礦業(yè)權(quán)人雙重補(bǔ)償流程，補(bǔ)償流程遵循既保護(hù)煤炭資源，又不影響經(jīng)濟(jì)建設(shè)的原則制定壓覆煤炭資源評(píng)估方法，對(duì)新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源進(jìn)行合理評(píng)估；確定壓覆各階段需要注重的細(xì)節(jié)，主要包括壓覆查詢、壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償對(duì)象、壓覆稅費(fèi)、繳納期限等方面。新建項(xiàng)目壓覆煤炭資源補(bǔ)償流程如圖2所示。新建項(xiàng)目在可行性研究時(shí)期，就需要到地方國(guó)土資源管理部門去進(jìn)行煤炭資源儲(chǔ)量分布查詢，并和礦業(yè)權(quán)人取得聯(lián)系，共同制定相應(yīng)的方案。根據(jù)煤炭資源地理位置和壓覆補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估壓覆補(bǔ)償費(fèi)用、建設(shè)成本等確定建設(shè)方案，然后與礦業(yè)權(quán)人和國(guó)土資源部門進(jìn)行建設(shè)方案溝通，并初步達(dá)成意向協(xié)議。建設(shè)方對(duì)礦業(yè)權(quán)人的補(bǔ)償包括建設(shè)方直接補(bǔ)償?shù)V業(yè)權(quán)人的各類損失，并和礦業(yè)權(quán)人簽訂壓覆協(xié)議。建設(shè)方對(duì)國(guó)家的補(bǔ)償，主要以繳納稅費(fèi)形式為主，征收煤炭資源壓覆費(fèi)或者煤炭資源占用稅。補(bǔ)償金額主要以壓覆煤炭資源的價(jià)值評(píng)估為準(zhǔn)，按照計(jì)量評(píng)估金額進(jìn)行繳納。繳納期限一般要求在項(xiàng)目開(kāi)工前或者開(kāi)工后三個(gè)月內(nèi)。對(duì)繳納給國(guó)家的壓覆稅費(fèi)，應(yīng)成立專門的賬戶，對(duì)“三下開(kāi)采”、“綠色開(kāi)采”等先進(jìn)或高成本開(kāi)采壓覆煤炭資源的方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)貼，提高礦業(yè)權(quán)人開(kāi)采壓覆煤炭資源技術(shù)革新的積極性，形成良性循環(huán)。
4結(jié)語(yǔ)
當(dāng)前，雖然存在著煤炭資源產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題，但并不意味著我國(guó)煤炭資源儲(chǔ)量過(guò)剩，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，煤炭作為重要能源依然在我國(guó)今后經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起著重要作用，煤炭資源作為不可再生的資源仍需要得到重點(diǎn)保護(hù)。本研究以期對(duì)健全壓覆煤炭資源的行政管理制度，有效減少煤炭資源不合理壓覆提供理論參考，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)健康發(fā)展。
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