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保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的對(duì)策探析論文
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不斷發(fā)展和農(nóng)村城市化進(jìn)程的不 斷加快，在城市和農(nóng)村的結(jié)合帶產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，由于 其權(quán)益受到侵犯，不少農(nóng)民不得不游離于城市和鄉(xiāng)村之間， 形成了一個(gè)特殊的弱勢(shì)群體，隨時(shí)都可能引發(fā)新的社會(huì)矛盾 和沖突。如何保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，如何妥善解決失地農(nóng)民 的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)、發(fā)展致富和進(jìn)行有效的政策與法律保護(hù)，是一 個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。
1農(nóng)民權(quán)益保護(hù)中存在的主要問(wèn)題 11征地制度沒(méi)有充分尊重農(nóng)民享有的權(quán)利根據(jù)《農(nóng)村 土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民是農(nóng)村集體土地的所有者，其代表 是村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織。按照法律的規(guī)定，任何個(gè)人和 組織擁有了對(duì)某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，其就相應(yīng)地?fù)碛袑?duì)該項(xiàng)財(cái) 產(chǎn)的使用、收益和處分權(quán)。但是，現(xiàn)行的征地制度，在承認(rèn)農(nóng) 民擁有集體土地所有權(quán)的同時(shí)，在實(shí)際征地時(shí)又剝奪了農(nóng)民 對(duì)集體土地的所有權(quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)，使農(nóng)民 對(duì)土地的集體所有權(quán)形同虛置，土地所有權(quán)利益得不到充分 保障。
1.2 土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算方法不夠科學(xué)合理依據(jù)
《土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍 數(shù)法”即土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6 ~ 10倍。安置補(bǔ) 助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4 ~ 6倍。這種測(cè) 算辦法對(duì)農(nóng)民的說(shuō)服力較差。
1.3失地失業(yè)農(nóng)民應(yīng)有的權(quán)益隨之流失主要是與農(nóng)民土
地相關(guān)的權(quán)益流失了。農(nóng)民失地，失去的不僅僅是土地本 身，而且是其他一系列的權(quán)益:如生活保障和就業(yè)機(jī)會(huì);與土 地相關(guān)的一系列權(quán)益等。因此，如果對(duì)農(nóng)民權(quán)益問(wèn)題不進(jìn)行 有效的保護(hù)，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村、農(nóng)業(yè)停滯不前。
2農(nóng)民權(quán)益的政策與法律保護(hù)
2.1農(nóng)民權(quán)益的政策保護(hù)是起點(diǎn)黨在制定路線、方針和政策時(shí)，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保護(hù)力度。目前，從中央到地 方應(yīng)有可操作性的方案出臺(tái)，特別是在保護(hù)農(nóng)民土地方面更 應(yīng)當(dāng)有具體的改革力度。
2.1.1調(diào)整土地收益分配機(jī)制，加大農(nóng)民就業(yè)扶持力度。 在目前的土地收益分配中，農(nóng)民只得5 10 %村級(jí)組織得 25%~30%，政府部門(mén)得60% ~70%�，F(xiàn)在這種征用土地的 收益分配格局是：政府拿大頭、集體得中頭、失地農(nóng)民拿小 頭。這種格局嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，必須徹底改變。應(yīng)將 分配比例改為：政府拿大頭、失地農(nóng)民得中頭、集體拿小頭。 也就是說(shuō)政府占60% ~70，，農(nóng)民占25% ~ 30%,村級(jí)組織 占 5 10 %?
2.1.2完善土地社會(huì)保障機(jī)制，推行市場(chǎng)就業(yè)途徑。首先， 要強(qiáng)化職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)。如果說(shuō)完善社會(huì)保障是解決 失地農(nóng)民生存權(quán)的問(wèn)題，那么，教育培訓(xùn)就是要解決失地農(nóng) 民發(fā)展權(quán)的問(wèn)題。政府部門(mén)要建立一個(gè)布局合理的人員培 訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)，要根據(jù)不同的年齡階段和文化層次區(qū)別對(duì)待，培訓(xùn) 內(nèi)容要有針對(duì)性。其次，要建立和完善城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力 市場(chǎng)體系，積極拓展失地農(nóng)民的就業(yè)途徑，具體措施有：一是 組織勞務(wù)輸出，借地發(fā)展農(nóng)業(yè);二是要繼續(xù)依托失地勞動(dòng)所 在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，在原來(lái)村級(jí)集體或股份制企業(yè)發(fā)展的 基礎(chǔ)上，借助征地補(bǔ)償中村集體提成部分，用好用活這部分 資金，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型的加工產(chǎn)業(yè)和服務(wù)行業(yè)，盡力吸 納失地勞動(dòng)力就近就業(yè);三是對(duì)于征地較多的鄉(xiāng)村出臺(tái)傾斜 政策，如撤村建鎮(zhèn)及配套設(shè)施建設(shè)的財(cái)政支持政策、土地留 用政策、房產(chǎn)安置政策等，以幫助社區(qū)增加就業(yè)機(jī)會(huì)，吸納部 分失地勞動(dòng)力。
2.1.3加大政策導(dǎo)向力度，保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。一是實(shí) 施保護(hù)性就業(yè)措施。政府可以在推進(jìn)城市化進(jìn)程中創(chuàng)造大 量就業(yè)崗位，要回報(bào)、補(bǔ)償、優(yōu)先錄用、安排因城市建設(shè)擴(kuò)張 而失去土地的農(nóng)民。新城區(qū)主干道2側(cè)生態(tài)綠化任務(wù)繁重， 可組建由失地農(nóng)民參加綠化、管護(hù)的公司。社區(qū)管理需要大 量的保潔工、保安員等，可適當(dāng)向失地農(nóng)民傾斜。社區(qū)服務(wù) 業(yè)就業(yè)空間大，應(yīng)更多優(yōu)先安排失地農(nóng)民就業(yè)，特別是農(nóng)村 城市化后，新形成的社區(qū)、社區(qū)服務(wù)業(yè)更應(yīng)該是失地農(nóng)民就 業(yè)的主要方向和領(lǐng)域。二是建立失地農(nóng)民就業(yè)保障金。資 金來(lái)源，每個(gè)年度財(cái)政列支一塊專項(xiàng)基金，對(duì)經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn) 項(xiàng)目用地招標(biāo)、拍賣(mài)所得的土地有償使用費(fèi)，區(qū)、鎮(zhèn)分成中各 留一塊，社會(huì)各界的捐助，都可以納入失地農(nóng)民就業(yè)保障金 的范圍。保障金要建立專門(mén)賬戶統(tǒng)籌安排，用于專項(xiàng)開(kāi)支。 三是鼓勵(lì)失地農(nóng)民自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。失地農(nóng)民手中的安 置費(fèi)是自謀職業(yè)的最大本錢(qián)，要鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)創(chuàng)業(yè)來(lái)推動(dòng)就 業(yè)。在扶持政策上，如果失地農(nóng)民從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)，工商部門(mén) 要優(yōu)先辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，并經(jīng)核準(zhǔn)，3年內(nèi)免收工商管理費(fèi)。通 過(guò)減免政策和個(gè)人自主創(chuàng)業(yè)信貸政策，提供就業(yè)扶持，促進(jìn) 失地農(nóng)民就業(yè)。四是盡快解決失地農(nóng)民的身份以及相應(yīng)的 社會(huì)保障問(wèn)題。由于缺乏一種自然過(guò)渡的機(jī)制，目前失地農(nóng) 民游離于現(xiàn)行城鎮(zhèn)保障制度之外，與城鎮(zhèn)居民相比，目前在 最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)方面和能否參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)等諸 多方面仍存在較大差異。農(nóng)民失地后就不再是嚴(yán)格意義上 的農(nóng)民，應(yīng)納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，與城鎮(zhèn)居民享受同等的 待遇，讓這些失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，這無(wú)論從資 金還是從技術(shù)上都是可行的。發(fā)展中小企業(yè)和個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)。在產(chǎn)業(yè)政策上，既要鼓勵(lì)發(fā) 展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，又要重視發(fā)展適度規(guī)模的勞動(dòng)密集型產(chǎn) 業(yè)，進(jìn)一步擴(kuò)大就業(yè)容量。對(duì)中小企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)在政策上 應(yīng)加大支持力度。二是加快城市化步伐，搞好小城鎮(zhèn)的建 設(shè)，逐步放開(kāi)大城市對(duì)農(nóng)民就業(yè)的管制。尤其是積極推進(jìn)工 業(yè)集聚和城市衛(wèi)星鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮郊區(qū)城鎮(zhèn)的“增長(zhǎng)極”效應(yīng)。 集聚發(fā)展是工業(yè)現(xiàn)代化的重要特征，也是解決失地農(nóng)民就業(yè) 的有效途徑。三是加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。第三產(chǎn)業(yè)的最大特 點(diǎn)是勞動(dòng)密集，其中一些工種對(duì)勞動(dòng)者的素質(zhì)要求不高。城 市的擴(kuò)張會(huì)促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而為失地農(nóng)民提供更多 更適合的就業(yè)機(jī)會(huì)和崗位。因此，與城市化相適應(yīng)，把發(fā)展 第三產(chǎn)業(yè)作為調(diào)整就業(yè)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)，除了發(fā)展傳統(tǒng)的交通運(yùn) 輸、商貿(mào)流通業(yè)和新興的旅游、信息、咨詢業(yè)等之外，要突出 發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)。四是建立“征用和安置”并舉機(jī)制，盡量縮 短農(nóng)民就業(yè)時(shí)間差。從農(nóng)民的土地被征用到找到工作，這里 有一個(gè)時(shí)間差，如果這個(gè)時(shí)間差過(guò)長(zhǎng)就會(huì)損害農(nóng)民的切身利 益。因此，要建立市場(chǎng)化的征地安置機(jī)制，減少等待成本，提 供更多的就業(yè)選擇。
2.2農(nóng)民權(quán)益的法律保護(hù)是重點(diǎn)有了法律規(guī)定，當(dāng)權(quán)益受到侵害時(shí)，農(nóng)民可以用法律武器保障自己的權(quán)益。
2.2.1尊重和保護(hù)農(nóng)民基本的合法權(quán)益。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變 思想觀念和管理方式，不能再以無(wú)償、低價(jià)或者有條件地剝 奪農(nóng)民土地為代價(jià)，以犧牲農(nóng)民的合法權(quán)益為代價(jià)，來(lái)加快 經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，作為產(chǎn)權(quán)主體 的農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)法律上的公平地位。政府要改變管理方 式，不能強(qiáng)制性地以低價(jià)征占土地，而應(yīng)嚴(yán)格依法行政，遵守 法定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和征地程序，增加政策的透明度和公平性， 這樣既能提高政府的決策水平和自身形象，也能提高今后產(chǎn) 權(quán)交易的安全性，防止土地資產(chǎn)流失，保證社會(huì)長(zhǎng)治久安。
2.2.2保證落實(shí)(〈土地管理法》征地制度。當(dāng)前要著重解決 好以下問(wèn)題:一是完善征地立法工作較為薄弱的補(bǔ)償安置、 征地補(bǔ)償費(fèi)分配使用管理監(jiān)督的規(guī)定，使之明確、具體、有可 操作性。二是政府出臺(tái)土地方面的優(yōu)惠政策，尤其是在土地 供應(yīng)的價(jià)格上一定要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家法律規(guī)定，對(duì)內(nèi)外客商一 律實(shí)行國(guó)民待遇，不能隨便優(yōu)惠地價(jià)。三是要切實(shí)解決一些 重點(diǎn)工程、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目征地價(jià)格偏低的問(wèn)題，特別是現(xiàn)在 不少基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，在投資主體多元化的狀況下，更應(yīng) 強(qiáng)調(diào)這一問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)提高征地成本，以保障農(nóng)民和農(nóng)村集體 經(jīng)濟(jì)組織的利益。四是當(dāng)被征地農(nóng)民實(shí)際生活水平下降時(shí)， 應(yīng)依照法律的規(guī)定，給予被征地農(nóng)民最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)助。
2.2.3完善法律援助機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民自我保護(hù)�！胺擅媲� 人人平等”的憲法原則，首先要求所有公民平等地站在法律 面前，即公民接近法律的能力不應(yīng)受到其他條件尤其是經(jīng)濟(jì) 狀況的影響。物質(zhì)財(cái)富的擁有可以有先后之分，司法正義的 獲得，不能有先后之別。這就要求在保障失地農(nóng)民權(quán)益時(shí)， 必須為其提供法律援助。法律援助是社會(huì)弱者接近法律、實(shí) 現(xiàn)其行政救濟(jì)權(quán)的重要保障，它可以通過(guò)法律援助的形式以 確保失地農(nóng)民在其合法權(quán)益遭受侵害時(shí)，具有平等的接近法 律尋求保護(hù)的能力。
2.2.4完善農(nóng)地創(chuàng)新機(jī)制，使建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。從法律 的角度看，國(guó)有土地和集體土地同為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，在法律允 許的范圍內(nèi)，享有同等的權(quán)利。集體土地所有者可以用自己 的身份，將建設(shè)用地出租或作價(jià)入股，農(nóng)民拿著集體建設(shè)用 地使用權(quán)參與分配，以獲得長(zhǎng)久的土地收益，維護(hù)自己的長(zhǎng) 期生存。應(yīng)該堅(jiān)持兩條腿走路，允許集體經(jīng)濟(jì)組織保留部分 土地產(chǎn)權(quán)，允許保留的非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，通過(guò)辦市場(chǎng)、建標(biāo) 準(zhǔn)廠房和商業(yè)用房、造停車(chē)場(chǎng)等，予以出租，也可以在國(guó)家、 省、市重點(diǎn)工程及企業(yè)集團(tuán)用地中，把集體土地產(chǎn)權(quán)作價(jià)入 股收取年租金，給農(nóng)民穩(wěn)固的收人和就業(yè)機(jī)會(huì)。
2.2.5以法律手段切合實(shí)際重點(diǎn)安置。切合實(shí)際重點(diǎn)安 置，應(yīng)將下列安置形式納入法制軌道并有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，切 實(shí)解除失地農(nóng)民的后顧之憂。
2. 2.5.1貨幣安置。俗稱“ 一腳踢”、“買(mǎi)斷身份”。其優(yōu)點(diǎn)在 于操作簡(jiǎn)單，農(nóng)民容易接受，適宜安置年輕人和己出外打工 的農(nóng)民，但不適宜安置45歲以上群體和勞動(dòng)技能較低的農(nóng) 民。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，第二、三產(chǎn)業(yè)繁榮，失地農(nóng)民還可以自 謀出路，可以選擇這種形式。但在一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)， 土地被征用后，農(nóng)民不僅失去土地，而且失去最低生活保障， 生活沒(méi)有出路，由于征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，個(gè)別鄉(xiāng)村層層截 留，實(shí)際上到農(nóng)民手中的補(bǔ)償費(fèi)用很少，難以從根本上解決 失地農(nóng)民的生活、就業(yè)和發(fā)展問(wèn)題。因此，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)、 45歲以上群體和勞動(dòng)技能較低的農(nóng)民不宜采用這種形式。
2. 2.5. 2招工安置。特點(diǎn)是失地農(nóng)民能及時(shí)就業(yè)，有較穩(wěn)定 的收入。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和戶籍制度、勞動(dòng) 用工制度的改革，原有的招工安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非等辦法，在實(shí)踐 中己失去原有的作用和意義。由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)偏低， 沒(méi)有其他勞動(dòng)能力，勞動(dòng)紀(jì)律觀念淡薄，在競(jìng)爭(zhēng)日漸激烈的 城鎮(zhèn)勞動(dòng)力市場(chǎng)中處于不利局面。那些適應(yīng)性較差的失地 農(nóng)民即使上了崗，也容易下崗，面臨重新失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。生活 前景的茫然，造成農(nóng)民對(duì)政府征地行為的抵觸情緒很大。
2. 2.5. 3資股安置。除青苗、地上物補(bǔ)償費(fèi)發(fā)給農(nóng)民個(gè)人 外，可將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等征地款以股份的形式，集 中統(tǒng)一投資，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，為失地農(nóng)民提供就業(yè)和生 活保障。也可通過(guò)土地資源的資產(chǎn)化、股份化，以征地后土 地使用權(quán)的合作方式，參與利潤(rùn)分配，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益。但無(wú) 論以什么方式投資入股，其市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)都難以避免， 即使經(jīng)營(yíng)再好，也應(yīng)該尋求以社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)。
2. 2.5. 4住房安置。將集體土地征為國(guó)有，以現(xiàn)代化城市小 區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)，在城鄉(xiāng)結(jié)合部為農(nóng)民建多層住宅，既可解決被征 地農(nóng)民的安居問(wèn)題，又能靠出租多余房子增加收入，加快失 地農(nóng)民向市民過(guò)渡，這是盡快解決被征地農(nóng)民安置問(wèn)題的有 效途徑。
2. 2.5. 5劃地安置。劃出一定面積的土地，給失地農(nóng)民留出 生存和發(fā)展的空間，既可通過(guò)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)解決部分失地 農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，還可通過(guò)壯大集體經(jīng)濟(jì)，為失地農(nóng)民提供 多方面的保障，真正造福百姓。劃地安置能為失地農(nóng)民的生 產(chǎn)和生活提供保障，能收到較好的效果。
2. 2.5. 6社保安置。將征用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)購(gòu)買(mǎi) 養(yǎng)老保險(xiǎn)，逐步將被征地農(nóng)民納入社會(huì)保險(xiǎn)體系，這有利于解決失地農(nóng)民的后顧之?dāng)_。社會(huì)保險(xiǎn)安置將費(fèi)用列入勞動(dòng) 和社會(huì)保障部門(mén)設(shè)立的“安置費(fèi)”專戶，由勞動(dòng)和社會(huì)保障 部門(mén)與被征地對(duì)象簽訂安置協(xié)議，對(duì)符合繳納社會(huì)養(yǎng)老保 險(xiǎn)統(tǒng)籌費(fèi)條件的被征地人員，為其設(shè)立社會(huì)保險(xiǎn)個(gè)人賬戶， 達(dá)到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。
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