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資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型財稅政策改革建議
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[提要] 資源型城市，隨著資源的逐漸減少城市發(fā)展受到威脅。資源型城市要實現(xiàn)經(jīng)濟成功轉(zhuǎn)型，離不開政府財稅政策支持。本文分析影響資源型城市轉(zhuǎn)型的財政和稅收政策，并提出改革建議。
關鍵詞：資源型城市;財政政策;稅收政策;經(jīng)濟轉(zhuǎn)型
一、資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的必然性
建國以來，資源型城市為國家和地方經(jīng)濟建設做出了巨大貢獻，并且在區(qū)域發(fā)展過程中仍發(fā)揮著重要作用。但隨著所依賴資源的不斷減少，許多城市相繼進入資源開發(fā)的成熟期和枯竭期，同時城市面臨的問題如經(jīng)濟衰退、環(huán)境嚴重污染、失業(yè)率高等越來越多，經(jīng)濟發(fā)展逐步陷入困境，因此資源型城市轉(zhuǎn)型應當盡早，越到后期轉(zhuǎn)型越困難。
二、資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中財稅政策存在的問題
資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型需要多方共同努力，其中中央政府主要從體制方面著手，尤其是財稅政策方面制定利于資源城市轉(zhuǎn)型的政策，對資源城市成功轉(zhuǎn)型尤為重要。然而，目前我國很少針對資源城市制定特殊的財稅政策。主要問題如下：
(1)財政政策存在的問題
1、財政轉(zhuǎn)移支付力度小。由于國家多年以來一直對資源型城市實行原料低價政策以支持國家重工業(yè)的發(fā)展，形成工業(yè)制成品和資源初級產(chǎn)品之的剪刀差，使資源型城市很少能有自身的積累。大多資源型城市經(jīng)濟實力不強，城市負擔較重，必須國家下大力氣、增加轉(zhuǎn)移支付力度來促進資源城市轉(zhuǎn)型。
2、針對不同資源城市特點的財政政策缺乏。我國資源型城市有的正處于資源開采的旺盛期，有的已處于資源枯竭期。針對不同的資源型城市，財政應給予有差別的財政政策，為資源城市的可持續(xù)發(fā)展提供政策支持。
3、沒有支持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策。對于資源型城市，要想實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，只能大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進產(chǎn)業(yè)升級，發(fā)展新興接替產(chǎn)業(yè)。但是，現(xiàn)行財政政策大部分都是針對現(xiàn)有資源型企業(yè)的，對特色產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)基本沒有特殊的財政支持政策。
(2)稅收政策存在的問題
1、企業(yè)所得稅方面。我國新企業(yè)所得稅法自2008年1月1日起施行，新企業(yè)所得稅法規(guī)定對先前享受低稅率優(yōu)惠的老企業(yè)，在新稅法施行后五年內(nèi)享受過渡照顧。這種過渡實際上是對外商直接投資東南沿海特定經(jīng)濟地區(qū)的區(qū)域性優(yōu)惠政策的保留與延續(xù)。這對于亟待轉(zhuǎn)型資金、需要大量外資投入的資源型城市顯然是不公平的。由于對資源型城市的特殊狀況缺乏必要考慮，必將產(chǎn)生一定的不利影響;另一方面，企業(yè)所得稅的分配辦法不利于資源型城市的可持續(xù)發(fā)展。
2、資源稅方面。資源稅作為針對自然資源開征的專門稅種，直接引導調(diào)節(jié)企業(yè)對資源的開發(fā)行為�，F(xiàn)行資源稅的稅制缺陷在一定程度上制約了資源型地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，加劇了當?shù)氐馁Y源浪費、生態(tài)破壞和貧富差距懸殊，迫切需要改革和調(diào)整。
3、增值稅方面。由于資源企業(yè)沒有“原料”供應，其進項稅額幾乎為零。如果將資源業(yè)和制造業(yè)實行完全相同的增值稅政策，必將導致資源企業(yè)增值稅納稅負擔的增加。資源型城市在增值稅方面分享比例低，不利于優(yōu)化地方財政，加強基礎設施建設，扶持其他產(chǎn)業(yè)。
三、支持資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的財稅政策改革建議
實現(xiàn)資源型城市的可持續(xù)發(fā)展是一項長期、復雜和艱巨的工作，應根據(jù)資源型城市的現(xiàn)實狀況，反思政策制定的不足方面，繼續(xù)探索有效的財稅政策支持，真正實現(xiàn)資源型城市的持續(xù)發(fā)展。財稅政策方面，筆者認為應主要從以下方面加以改革完善：
(一)財政政策改革建議
1、加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。通過財政專項撥款、財政參股、財政貼息方式扶持資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進資源型城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。同時，加大扶持資源型城市轉(zhuǎn)型的專項轉(zhuǎn)移支付力度。國家應該提高對采煤沉陷區(qū)的資金補助比例，增加對資源地區(qū)和城市下崗職工安置的專項資金補助，妥善解決中央煤炭企業(yè)下放前的歷史遺留拖欠工資和安全生產(chǎn)欠賬。其次，安排國債和中央預算內(nèi)資金集中扶持資源型城市，建設一批發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)并能充分吸納就業(yè)和促進資源綜合利用的項目。
2、針對不同資源城市特點制定相應的財政政策。我國的資源型城市發(fā)展階段各異，針對不同發(fā)展階段應有特殊的財政政策。如對于資源開采旺盛期的資源型城市，財政應當給予政策使資源企業(yè)減緩對資源的開采，更多進行資源的精深加工。而對于資源枯竭城市則可以出臺政策支持旅游業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、林業(yè)的發(fā)展。
3、出臺支持接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政政策。資源型城市要轉(zhuǎn)型就要發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，使城市不再僅僅依賴現(xiàn)有資源發(fā)展。政府可以采取財政、金融、土地等政策，扶持資源枯竭型替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)等跳出資源的約束陷阱，最終實現(xiàn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，使城市由原來單一的資源型城市向綜合性城市轉(zhuǎn)變。另外，還應該依據(jù)資源型城市特點出臺不同的發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的政策。
(二)稅收政策改革建議
1、優(yōu)化企業(yè)所得稅。(1)建議在企業(yè)所得稅對老企業(yè)優(yōu)惠的過渡期內(nèi)對資源型企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠，以消除因特定地區(qū)過渡期內(nèi)的特別優(yōu)惠對資源企業(yè)持續(xù)發(fā)展帶來的負面影響;(2)應調(diào)整到資源型城市投資的企業(yè)所得稅中央與地方的分享辦法，凡是到資源型城市從事生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)，無論是中央企業(yè)還是地方企業(yè)，所得稅全部留歸地方，中央不再收取提成，這樣能給資源枯竭型城市留下更多的轉(zhuǎn)型資金，為枯竭城市轉(zhuǎn)型工作的順利開展提供幫助;(3)對于一些典型石油、煤炭企業(yè)為了資源枯竭后進行轉(zhuǎn)型而逐步投資于高新技術(shù)、環(huán)保、資源替代型產(chǎn)品和項目所取得的收入，可以實行減計收入或者實行低稅率優(yōu)惠，以激發(fā)資源型企業(yè)進行轉(zhuǎn)型投資的積極性。
2、改革資源稅。資源稅制改革對資源城市經(jīng)濟發(fā)展的影響至關重要。建議資源稅改革從以下幾方面入手：(1)擴大資源稅征收范圍。將目前資源稅的征收對象由礦藏資源擴大到非礦藏資源，以便有效利用和保護資源地區(qū)的林木、草場等重要資源;(2)提高資源稅征收標準，改從量計征為復合計稅。這樣可以保證一些資源地區(qū)濫采資源的現(xiàn)象盡少發(fā)生;(3)對資源地區(qū)處于資源已開始下滑、急需發(fā)展后續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的企業(yè)給予一定的傾斜，適當降低資源稅稅額標準。
3、給予資源型企業(yè)一定增值稅政策優(yōu)惠。為了減輕資源型企業(yè)增值稅負擔，建議在全國實行統(tǒng)一增值稅政策基礎上，在資源型城市試點更多的增值稅優(yōu)惠政策，幫助資源企業(yè)重振生機。一是可以借鑒國家在所得稅上支持資源綜合利用產(chǎn)品的相關政策，對關鍵性、節(jié)能效益顯著且因價格等因素制約其推廣應用的重大節(jié)能設備和產(chǎn)品，在一定時期內(nèi)實行增值稅“即征即退”政策�？煽紤]對資源型城市的企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓費、研究開發(fā)費、廣告費確定一個合適的扣除比例;二是適當提高資源型城市增值稅的地方分成比例，可將增值稅分享比例由目前的25%提高到30%或40%，增值稅增量返還系數(shù)也應適當調(diào)整。
參考文獻：
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