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制度分析視角下的公共管理行為論文
管理行為與組織發(fā)展間存在密切的關(guān)聯(lián)，這是現(xiàn)代管理理論和組織理論的共同立場。但是，管理行為對組織發(fā)展發(fā)揮的正向、積極作用，在相當(dāng)程度上是由制度對管理行為產(chǎn)生的規(guī)約和激勵等功能所決定的。
制度理論指出，特定的制度產(chǎn)生于特定的行為過程中并作用于特定的行為者即制度參與者身上這是制度的基本屬性。而作為有著特定價值取向要求的特定的公共管理行為(或稱行政行為)，其表現(xiàn)樣式、行為結(jié)果也都受相應(yīng)制度規(guī)則的制約。這就意味著，在行為表現(xiàn)的動態(tài)意義或經(jīng)驗層面上制度對行為所產(chǎn)生的可預(yù)見、保穩(wěn)定、促激勵和強(qiáng)約束等功能，使公共管理行為最終展現(xiàn)出對于行政發(fā)展的重大意義。當(dāng)然制度對于公共管理行為并非都起著促進(jìn)行政體系正向發(fā)展的功能為此就需要從功能分析的角度研究促進(jìn)行政發(fā)展的制度規(guī)則。因為行政實踐中存在著制度功能的反差現(xiàn)象即制度在行政運(yùn)作的實踐中產(chǎn)生了同擬制之初的功能定位相反的作用。
一、制度特征與公共管理行為
重大意義的，當(dāng)數(shù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的理論家們了。這一觀點(diǎn)在戰(zhàn)后發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)中受到推崇�？死嗽谟嘘P(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn)以及制約要素的分析中指出，不僅制度的進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)之一，而且，制度本身就是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要因素。那么，行政學(xué)的各派理論又是如何看待制度規(guī)約與激勵行為以促進(jìn)發(fā)展這一重大議題的呢？
首先，制度具備的規(guī)律性特征，即制度對于未來行為所起的可預(yù)見性功能，為行政發(fā)展目標(biāo)的穩(wěn)定獲取奠定了堅實基礎(chǔ)。這是行政學(xué)理論中新舊制度主義的一致意見。譬如，韋伯就認(rèn)為，法與制度的關(guān)鍵功能就在于提供了個人獲益行為的可預(yù)計的機(jī)會。而新制度主義學(xué)者布羅姆利則直接指出，作為行為準(zhǔn)則的制度，其功能在于“給人類相互關(guān)系帶來秩序和可預(yù)測性”。埃莉諾在其有關(guān)公共經(jīng)濟(jì)的制度分析中，盡管選取的是產(chǎn)業(yè)分析、而非組織分析的視角，但她依然強(qiáng)調(diào)制度對于公共經(jīng)濟(jì)所起的這種預(yù)期性效應(yīng)。
當(dāng)然基于制度之于公共管理行為具有可預(yù)見性作用從而對行政發(fā)展有著積極功效的理解，不同學(xué)派有不同側(cè)重:舊制度主義強(qiáng)調(diào)制度的這項作用重在確保行政效率，強(qiáng)調(diào)行政官僚與行政強(qiáng)調(diào)這種規(guī)律性重在確保公共管理行為的效益，強(qiáng)調(diào)行政官僚與行政相對方對這種制度的積極服從。
其次，制度具備的穩(wěn)定性特征，為行政組織及其成員提供了可靠的、有規(guī)則的行為，從而得以保證行政發(fā)展目標(biāo)的穩(wěn)步實現(xiàn)。在理解制度對于行政發(fā)展的重大意義時，必須以重復(fù)的、具有一定時間延續(xù)性的公共管理行為規(guī)則及習(xí)俗等為對象，否則，斷續(xù)性的、“朝令夕改”的那些行為方式即便對行政發(fā)展起重大作用，也不能歸入制度范疇之列，充其量不過是一種策略性行為而己。所以，在度量動態(tài)的行政發(fā)展過程中，即便從行為的互動模式角度理解制度，也必須強(qiáng)調(diào)這種動態(tài)的行為互動模式所具有的穩(wěn)定性特征。否則，制度之于行政發(fā)展的意義只能是靜態(tài)的行為規(guī)范要求，這是不具說服力的。即埃莉諾所謂的1制度就是人及其規(guī)律性和重復(fù)性的互動模式'。
當(dāng)然，基于制度對于公共管理行為具有保持穩(wěn)定的作用從而對行政發(fā)展產(chǎn)生積極功效的理解，舊制度主義與新制度主義的理解也有不同側(cè)重:從總體上看，舊制度主義較后者更強(qiáng)調(diào)這種穩(wěn)定性特征對于行政發(fā)展的作用。但并不等于說它從根本上否認(rèn)制度的動態(tài)性。而且，多數(shù)舊制度主義還十分強(qiáng)調(diào)慣例、習(xí)俗等更具穩(wěn)定性特征的制度對于行政發(fā)展的重大作用。而就新制度主義內(nèi)部而言，差異又是存在的：歷史制度主義與社會學(xué)制度主義更強(qiáng)調(diào)制度的穩(wěn)定特征對于行政發(fā)展的重大意義；理性選擇制度主義較為突出制度的動態(tài)性穩(wěn)定特征對于行政發(fā)展的重大意義。
再者，制度具有的激勵性特征，即制度可以引發(fā)行為者的行動動機(jī)以朝向行政目標(biāo)或行政體系所期待的價值方向努力，為行政發(fā)展動力的獲取創(chuàng)造了條件。同舊制度主義的分析相比，新制度主義更加強(qiáng)調(diào)制度之于公共管理行為的這派。西蒙提出，制度能夠向組織成員“提供一般性的刺激因素和注意導(dǎo)向器”，引導(dǎo)成員行為。至于舊制度主義學(xué)者，他們一般不僅較忽視制度之于公共管理行為的激勵作用；而且還一般傾向于認(rèn)為，行政制度所起的作用恰恰重在抑制官僚個性的發(fā)揮。這正是傳統(tǒng)官僚制遭受批判的焦點(diǎn)。
其實，通過強(qiáng)調(diào)制度的激勵特征以分析合理公共管理行為對于行政發(fā)展所產(chǎn)生的正向促進(jìn)功能，更多強(qiáng)調(diào)了制度研究的學(xué)科基礎(chǔ)不僅在于政治學(xué)和法學(xué)，而且在于心理學(xué)。對此，舊制度主義學(xué)者布賴斯早在20世紀(jì)20年代初就己指出:研究制度就是研究那些以人類天性的傾向為基礎(chǔ)而被人創(chuàng)造出的制度，這些制度“使人類良善的傾向有較多發(fā)達(dá)的機(jī)會，而對于有害的傾向則加以防止”較為近代和現(xiàn)代的行政學(xué)者，無論人群關(guān)系學(xué)派的梅奧、馬斯洛，還是理性選擇學(xué)派的西蒙、埃莉諾等，都強(qiáng)調(diào)心理分析對于研究公共管理行為及其制度規(guī)范的重大意義。當(dāng)然，必須切記的是分析制度在激勵公共管理行為以利于行政發(fā)展方面，必須結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本一效用(或效益)分析，而不能只著眼于心理學(xué)的動機(jī)分析。
最后，制度具備的約束性特征，即制度體系中的某些制度安排，具有強(qiáng)制制度參與者為或不為的功效，為化解行政發(fā)展過程中的障礙及反向干擾創(chuàng)造了條件。對此，舊制度主義認(rèn)為，行政制度對于行政發(fā)展的正面功效主要是通過約束官僚的非理性化或人情化行為來實現(xiàn)的。至于新制度主義，它們在制度之于行為起到約束作用以利行政發(fā)展的分析方面，更多地是從正負(fù)強(qiáng)化的平衡機(jī)制，或者說是從作為制度激勵機(jī)制發(fā)揮所必須的保障功能這一角度展開的。制度“抑制著人際交往中可能出現(xiàn)的任意行為和機(jī)會主義。制度為一個共同體所共有，并總是依靠某種懲罰而得以貫徹。沒有懲罰的制度是無用的”。
特征以強(qiáng)調(diào)制度對行政發(fā)展的消極保障功效方面有著差異：舊制度主義更多地側(cè)重從行政權(quán)實施主體一方所具有的行政高效性角度，強(qiáng)調(diào)制度消極懲治功能對行政發(fā)展的作用。新制度主義則更多地側(cè)重從行政權(quán)實施主體和作用對象的平衡與結(jié)合角度，強(qiáng)調(diào)制度在消解或抑制人之有限理性、人性之陰暗面以及客觀條件之限制方面對促進(jìn)行政發(fā)展的功效。舊制度主義在某種程度上似乎更傾向于通過制度功能的剛性實施（亦可稱強(qiáng)制實施）來促進(jìn)行政發(fā)展，而新制度主義則似乎更傾向于通過制度功能的彈性實施來推動行政發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。
二、制度功能與意義
1.制度對公共管理行為的約束功能：約束功能的平衡
約束功能的平衡，首先意味著行政制度的約束對象應(yīng)當(dāng)是雙重的，而非單一的；單項行政制度的安排必須既注重對行政權(quán)實施主體的權(quán)限、情感等因素的限制和約束，也必須注重發(fā)揮制度對行政權(quán)實施客體的約束作用一這主要體現(xiàn)在對克服公益精神、杜絕搭便車和機(jī)會主義等行為方面。只側(cè)重維護(hù)行政權(quán)實施主體權(quán)益和強(qiáng)調(diào)行政效率原則的理論與實踐，或只側(cè)重維護(hù)社會與公民權(quán)益和強(qiáng)調(diào)行政公平及正義的理論與實踐，都是欠缺合理性的，也難以實現(xiàn)行政的可持續(xù)發(fā)展。
其次，它意味著行政組織的整體制度結(jié)構(gòu)必須在約束功能上體現(xiàn)平衡特征。這就要求某一行政體系或該體系的某一行政部門在制度設(shè)計方面，必須注重同時安排重在規(guī)約行政權(quán)實施主體的制度與重在約束行政權(quán)實施客體的制度。因為，就單項制度安排而言，很難做到對行政權(quán)實施主體與客體規(guī)約的平衡，所以，就需要在設(shè)監(jiān)督條例）的單項制度安排之外，從制度結(jié)構(gòu)的整體高度設(shè)置互補(bǔ)的制度安排以約束行政權(quán)實施客體的隨意行為（比如有關(guān)行政申訴、控告的程序性規(guī)定等）。此外，它也意味著平衡正式制度安排與非正式制度安排的約束功能。
2制度對公共管理行為的激勵功能：激勵功能的平衡
行政制度的設(shè)計和安排必須體現(xiàn)激勵功能的平衡，這一要求包括三項內(nèi)容：
其一，在激勵功能的發(fā)揮方面，行政制度必須全面照顧行政組織及其官僚與公民及各類社會組織的行為動力。這樣，才能引發(fā)經(jīng)濟(jì)增長、社會發(fā)展的長期而又持續(xù)的動力。只是，這種信念在將制度創(chuàng)造者與制度實施者視為一體方面走得太遠(yuǎn)了，也即太強(qiáng)調(diào)了制度之于被動參與者的激勵功能，而忽視了制度之于設(shè)計者本身的激勵功能。因此，在制度設(shè)計中還必須通過對有關(guān)行政權(quán)的合理安排及權(quán)利與義務(wù)的平衡設(shè)置而促使制度實施主體或公共管理行為主體更具行為動力和自覺意識。這一點(diǎn)可以通過對比那些發(fā)展中國家的政府官僚與發(fā)達(dá)國家的政府官僚在自覺行政方面的差異而顯現(xiàn)出來。后者之所以較前者更具自覺行政意識和廉潔行政風(fēng)貌，除了文化、觀念的原因以外，很大的一個原因在于后者的行政制度在行政義務(wù)與責(zé)任的設(shè)置方面更加注重保持平衡。
其二，還必須重視制度的激勵功能同約束功能的結(jié)合和統(tǒng)一。這同樣適用于“制度的約束功能的平衡”分析。因為，一方面制度的激勵功能或約束功能其實都不能單獨(dú)存在，另一方面經(jīng)驗層面的制度運(yùn)作通常表現(xiàn)出正激勵功能與負(fù)激勵功能的結(jié)合和統(tǒng)一，而負(fù)激勵功能從另一角度理解其實就是約束功能。因此，在具體的制度建設(shè)中，有必要將獎懲制度相結(jié)合、授權(quán)制度與監(jiān)督制度相統(tǒng)一。
3.制度對公共管理行為的擴(kuò)展功能：擴(kuò)展
一般而言，制度對公共管理行為的擴(kuò)展功能是指，制度可以通過規(guī)模效益的產(chǎn)生、集體行為的積聚、交易成本的下降等使得個人在環(huán)境壓力面前得以緩解理性不足的缺陷，從而增強(qiáng)個體行為的能力、提高個體行為的效用和延展個體行為的范圍。就行政學(xué)而言，制度的這種延展功能其實一直就存在著，而且各學(xué)派也都十分重視政府在提供保護(hù)公民和社會安全、財產(chǎn)方面的職責(zé)，其中一個舉措就是呼吁通過立法或制度設(shè)計來穩(wěn)固這種保護(hù)職能。但就平衡論的制度分析而言，這種強(qiáng)調(diào)是不夠的，因為它大多只側(cè)重政府在提供保護(hù)公民和社會（生命、財產(chǎn)等)安全性制度方面的作用，而忽視這種制度安排對于政府組織及其官僚行為的延展作用。為此，還必須重視行政制度對行政組織及其官僚行為的延展性功能。在此，關(guān)鍵的舉措在于對行政自由裁量權(quán)的行使從制度上作出合理的設(shè)計和安排，也即在認(rèn)可自由裁量權(quán)的同時，從主動行政的程序機(jī)制、公平行政的保障機(jī)制與法律責(zé)任的追究機(jī)制三方面予以規(guī)范。
再者，為平衡制度對公共管理行為的延展功能，還必須注重強(qiáng)化象征性符號及儀式對于公共管理行為的延展功能。此類擴(kuò)展功能其實是通過象征性符號及儀式傳達(dá)給行動者有價值的行動理念及有意義的行為動力來實現(xiàn)的。這一主張還是規(guī)范制度主義針對理性選擇制度主義的工具性分析方法所帶有的局限性而作出的一種積極回應(yīng)。因為，在行政慣例、行政文化受到重視并被遵循的地方，行政制度往往能切實起到擴(kuò)展公共管理行為所涉雙方主體之行為效能的作用。
4.最后：行政領(lǐng)域的制度
從平衡論視角出發(fā)，可以將行政制度對于公共管理行為的信息功能概括如下：（1)作為對某些穩(wěn)定性公共管理行為和慣例性行政方法進(jìn)行概括的制度，如若重視了信息功能的平衡，那么相似境遇時提供廉價的決策信息，也可以為社會組織和一般公民在面臨相似情況時提供便利的信息渠道和及時的信息溝通。發(fā)展中國家在行政改革中就暴露出制度信息功能失衡的弊病，即未能從制度層面確保相對便捷、廉價地獲得信息，從而使創(chuàng)新進(jìn)程遲滯，發(fā)展成本增加。（2)制度間的競爭，包括不同行政區(qū)之間的、不同組織類別之間和不同行政層級之間的競爭，可以節(jié)約行政組織改革的信息成本，節(jié)約社會和公民的行為選擇代價，從而使得制度的信息成本節(jié)約功能在行政權(quán)實施主體方和行政權(quán)實施客體方得到了平衡。
三、實踐反思中的制度功能
雖然就規(guī)范層面而言，制度功能描述的就是設(shè)計或推行的制度所必須展現(xiàn)的現(xiàn)實性作用。但就經(jīng)驗層面而言，現(xiàn)實運(yùn)作中的制度究竟發(fā)揮了何種功用，而且這種制度功用究竟是否一如設(shè)計制度之初想象的那般徹底或完滿，也都是不能確定的。實踐中存在著諸如“南橘北枳”等制度移植或制度改革后的功能失敗現(xiàn)象，就是明確的證據(jù)一--戰(zhàn)后有許多新獨(dú)立國家與發(fā)展中國家在歐美干預(yù)下采納了所謂的民主政制，結(jié)果多有失敗，或者徒有形式，或者又陷入專制（有的為軍政所困、有的為動亂所擾)，或者改頭換面。對這種制度功能的反差現(xiàn)象，韋伯早在上個世紀(jì)初就己指出了，由于觀察方式的區(qū)別，可能會造成“理論的、思想的'法律制度’與實際的經(jīng)濟(jì)行為的整體沒有任何直接的關(guān)系，因為兩者處于不同的層次上”。韋伯所謂的“制度的兩個層次”，其實就是“思想的應(yīng)該適用的層次”的制度與“處于現(xiàn)實發(fā)生的事件層次上”的制度，即規(guī)范層次與經(jīng)驗層次的制度。從制度功能角度說，就表現(xiàn)為價值層面的功能預(yù)期同實踐層面的功能展現(xiàn)的對避的一個難題。而從行政發(fā)展的視角來說，它也是制度同發(fā)展間關(guān)系的關(guān)鍵性議題。因為，行政發(fā)展的一個方面就體現(xiàn)為制度功能在規(guī)范層面與現(xiàn)實層面間的互動協(xié)調(diào)。
關(guān)于制度功能與行政發(fā)展間關(guān)系的第一種意見，其論點(diǎn)就是為促進(jìn)行政發(fā)展，必須先從制度設(shè)計著手，而后予以推進(jìn)和實施。在經(jīng)典的公共行政學(xué)理論中就存在著這種主張，比如，威爾遜提出：“行政觀念和實踐合法化的最佳途徑是必須符合科學(xué)的精神和理性的事務(wù)程序，因為它們將會使行政管理表現(xiàn)為一種對社會的服務(wù)，而不是國家所強(qiáng)加的一種事物。”而新近的學(xué)者埃莉諾也指出，公共事物的有效治理及其可持續(xù)發(fā)展必須仰賴科學(xué)合理之制度的作用。
但是，在如何設(shè)計何種先行性制度才能有效促進(jìn)發(fā)展方面，有著不同的觀點(diǎn)。那種認(rèn)為可以單憑政府官僚或?qū)＜业染⒕涂梢栽O(shè)計出促進(jìn)行政發(fā)展的制度的觀點(diǎn)，漠視或忽略了制度設(shè)計中人類理性的有限性，忽視了制度的功能設(shè)計同制度的功能發(fā)揮之間存在著的客觀差異。適當(dāng)?shù)挠^點(diǎn)應(yīng)該是有保留地堅持制度設(shè)計的合理性與科學(xué)性，并在設(shè)計中讓所有的制度參與者和行為者都有發(fā)表其主張與利益需求的機(jī)會，謀求制度設(shè)計的隱含性功能與實踐性功能盡可能地結(jié)合。
此外，先行設(shè)計制度并非全然意味著“另起爐灶”的革命性制度變遷。因為，許多的經(jīng)驗研究一再表明，對本土制度及傳統(tǒng)制度的繼承，不啻為促進(jìn)行政發(fā)展的一條有效途徑，甚至是不可或缺的捷徑。
關(guān)于制度功能與行政發(fā)展間關(guān)系的第二種見解，聚焦于制度滯后與行政發(fā)展的關(guān)系方面。在近代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，舒爾茨就“確信在人力資本投資與人的經(jīng)濟(jì)價值的不斷提高之間存在著很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)。……人的經(jīng)濟(jì)價值的提高產(chǎn)生了對制度的新的需求，一些政治和法律制度就是用進(jìn)行的滯后調(diào)整，而這些滯后正是一些重大的社會問題的關(guān)鍵所在，經(jīng)濟(jì)理論是闡明和解決這些問題的一個必要的工具”。1在他看來，制度創(chuàng)新或制度設(shè)計在許多時候不是發(fā)生于制度需求被產(chǎn)生之先或產(chǎn)生之中而是發(fā)生于制度需求被產(chǎn)生之后。這是一種進(jìn)步，因為它在解釋某些現(xiàn)象和問題時似乎更加令人信服。其實，這種情況在政治一行政制度的創(chuàng)建中更為常見，這一方面是因為政府缺乏主動行政的動力，另一方面是因為政府積淀了更為深厚的消極行政或消極行為的體制與文化觀念。因此，一如許多學(xué)者指出的，在許多國家，即便是發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家也常常出現(xiàn)企業(yè)活力迸發(fā)、市場競爭激烈而政府改革舉步維艱、行動遲緩的狀況。
隨著制度研究在社會科學(xué)各領(lǐng)域的盛行，制度、制度變遷也一時成為各門學(xué)科的時髦話語，乃至出現(xiàn)了“言必談制度，,或者以制度作為解決問題的“至尊法寶”等現(xiàn)象。這就是神化制度”現(xiàn)象(也有人稱之為“制度崇拜癥”）。正如任何策略或方法都有其局限性一樣，制度方法或制度改革的策略也是如此。那種“唯制度是尊”、非制度不能促進(jìn)行政發(fā)展的理念和思路也是一種“偏執(zhí)狂”，實不足取。
其實，早在公共行政學(xué)初創(chuàng)時期，被公認(rèn)為行政學(xué)奠基人之一的威爾遜就己經(jīng)指出過這個問題。他說各種制度在第一代人看來，只不過是似乎可以實現(xiàn)某種原則的權(quán)宜之計。下一代則把它尊崇為有最大可能實現(xiàn)這一原則的近似辦法。而再下一代則把它崇拜為這一原則本身。幾乎并不需要三代人就釀成了這種神化現(xiàn)象:做孫子的常把他祖父猶疑不定的試驗看成是大自然固有結(jié)構(gòu)的一個不可分割的部分�！盻盡管威爾遜在此所作的分析大部分旨意在于揭示行政學(xué)研究所面臨的特殊困難（主要是歷史性的）。但是，這也的確為我們指明了公共行政發(fā)展過程中存在的制度神化現(xiàn)象及其對于行政發(fā)展的來滿足這些需求的。它們是為適應(yīng)新的尋求所礙效應(yīng)。那么，導(dǎo)致此種制度神化現(xiàn)象產(chǎn)生的其他原因有哪些呢？
一方面，就理性層面而言，崇尚絕對理性、忽視理性有限，是產(chǎn)生制度崇拜的重要根源。傳統(tǒng)行政理論在制度設(shè)計者的理性假設(shè)方面，或隱或明地主張絕對理性，認(rèn)為制度設(shè)計者可以知曉設(shè)計制度所必須的一切信息，掌握制度設(shè)計所必須的一切技能，提升并神化了制度設(shè)計的復(fù)雜性和絕對性。這種思想在韋伯、威爾遜等的著作中都有體現(xiàn)。而西蒙等學(xué)者則通過對此假設(shè)發(fā)起攻擊，將制度及其絕對功能的神秘面紗揭開；以詹姆斯。馬奇和約翰。奧爾森為代表的一些學(xué)者則通過闡述制度失敗現(xiàn)象進(jìn)一步對“制度神化”癥加緊了進(jìn)攻。
另一方面，產(chǎn)生神化制度或神化制度功能現(xiàn)象的重要原因還在于，將制度設(shè)計之后實施環(huán)節(jié)中的各種“配備”要素忽略了。其中，尤其忽視了制度參與者的制度價值、制度化行為所需的文化環(huán)境等。
因此，為了消解“神化制度”癥或“制度崇拜”癥的弊病，就有必要從心理的、觀念的、文化的層面加以努力，以構(gòu)造制度功能展現(xiàn)所必須的條件。首先要重視民意即公共輿論在制度功能展現(xiàn)過程中的重要作用，因為它是制度的預(yù)期功能在現(xiàn)實層面究竟能被實現(xiàn)多少的最終衡量標(biāo)尺。其次，要在政治社會化過程中灌輸參與意識，因為制度參與者的精神狀態(tài)和利益訴求直接影響到制度預(yù)期功能的實現(xiàn)。再者，及至經(jīng)過參與程序和法定制定程序而產(chǎn)生的制度被頒布后，在實施過程中就要努力傳播遵紀(jì)守法理念，促使制度實施的自覺機(jī)制盡早形成。最后，要在全社會范圍通過教育和傳導(dǎo)，促使基本的社會價值和精神理念穩(wěn)固成型。
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